浅谈控制性详细规划的编制与修改

【摘要】本文从控制性详细规划（简称“控规”）的技术体系和修改等方面论述了新时期的控规的编制和修改方面常见的问题，并进行了相关分析，为提高控规的实用性，更好的服务于城市建设和经济发展提供了参考建议。

【关键词】控制性详细规划；编制；修改

一、新时期控制性详细规划的技术体系

1.以“单元控制+地块控制”的形式实现规划衔接。

“单元控制”的提出是为了满足“控规全覆盖”的要求，重点是落实总體规划的要求，起到承上启下、分解落实的作用，主要包括以下内容：主导功能、人口容量、重大设施、道路系统、城市设计指引、地下空间控制等。

“地块控制”则包括了开发强度等《城市规划编制办法》规定的所有指标内容，作为地块出让规划条件的最主要、最直接的依据。

基于以上理论，现阶段很多城市编制了大量的“单元规划”以达到“控规全覆盖”的要求，但是笔者认为“单元控制+地块控制”的形式对于上海、北京、武汉、重庆等大城市是有必要的，但对于人口规模在100万及以内的城市而言，这种编制形式是否适合有待商榷。大城市的用地规模过大，在总体规划编制时难免在某些方面存在疏漏，但在人口和用地规模不大的城市，如果在总规编制阶段经过规划主管部门和当地规划院的认真研究、审核，其总体规划完全有可能达到“单元控制”中所要求的内容和深度，至少大部分内容是没有问题的，那么“单元规划”对于城市人口规模在100万及以内的城市就没有存在的意义了，政府可以根据发展情况，出台详细的编制计划，直接分年度滚动编制地块层面的控规，以达到引导控制和管理城市开发建设的目的。

2.以“强制性+指导性”区分刚性和弹性。

在《城市规划编制办法》有如下明确表述：“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容”，但是在实际工作中我们应该根据控规编制区域的不同，灵活划分强制性内容和指导性内容。

通常来说，对于城市新区及开发区等地区，除了主导功能、主干路网和“四线”作为最基本的“强制性内容”通过法定程序确定下来外，其他更细节的控制内容其实是很难准确把握的，暂且作为“指导性内容”，待发展前景明朗后再逐步明确和深化、细化。对于城市建成区或发展已明确的地区，则可按《城市规划编制办法》中的规定划分强制性内容，但各地区之间也可以在控制重点上有所不同，比如有些地区的“高度”和“色彩”可能比“容积率”更重要，有些地区的容积率需要控制“高限”，有些地区的容积率需要控制“低限”等等。

总之，采用不同的原则来划分“强制性内容”和“指导性内容”，可以最大限度地涵盖地区和发展阶段的差别，使控规的控制更有针对性，体现地区特色。

3.以“通则+个案”体现共性和个性。

在控规个案编制的过程中经常会碰到一些共性问题，对于这些共性内容，各地结合本地的特色和实际，可以通过部门规章、技术标准等通则性文件形式来统一表达。这样，对于在短期内不能实现个案控规全覆盖的地区，以适当的技术管理通则作为行政许可的依据，是行之有效的务实方法；同时，对于正在开展控规覆盖的地区，也有利于简化个案控规的编制内容，充分反映地方城市特色，强化城市的整体协调，提高行政决策和执行的效能。

二、控制性详细规划的修改思路

《城乡规划法》第四十八条对控制性详细规划的修改做出了明确规定，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条也明确了控规修改的程序，这样的规定可以有效制约外部力量对控规的冲击，但毫无疑问，同时也对控规自身的科学性、可行性提出了更高的要求。

控规的修改在各个城市中都是普遍存在的一个无法回避的现象，造成控规频繁修改的原因是多方面的，有控规自身科学性和可行性不足的原因，也有城市快速发展带来的追求经济效益最大化、拆迁安置、企业破产补偿等方面的原因。控规的频繁修改虽然对城市建设管理造成了很大影响，但是其积极成效也是我们无法否定的，因此，既然无法回避，那么我们就应该积极的去面对和解决控规修改中存在的问题，但是现在让我们基层规划编制和审批部门感到最困惑的是如何认定控规的调整中哪些属于法律法规中所说的控规修改的范围？

具体工作中涉及最多的控规修改的内容是：道路的调整、用地性质的调整、容积率的调整、控制高度的调整等。在判定以上调整的内容是否属于控规的修改时，编制控规时控规强制性内容的划定应该是判定的主要依据，例如：城市新区或者开发区，道路和用地性质没有被划定为强制性内容，那么其调整只要没有涉及总体规划的强制性内容，比如说城市干道系统网络、市政基础设施、主要公共服务设施的布局、城市历史文化遗产保护、城市防灾工程等方面，就可以判定这些调整不属于控规修改的范畴；而容积率和控制高度被划定为了控规的强制性内容，那么毫无疑问的其调整就属于控规修改的范畴，应该按控规修改的法定程序进行调整。

综上，由于近几年在城市规划方面国家出台了很多新的法律法规，而城市规划又涉及社会发展的各个方面，使得控规变成了快速发展的市场环境和城市建设矛盾的高度激化点，如何掌控控规的编制、修改、审批等工作是摆在各个城市政府面前一个新的挑战和难题，希望通过我们规划行业的学者及技术人员的共同努力，探索出一条符合我省各地区城市建设工作的道路，让我们的城市在快速发展和合法建设之间找到完美的契合点。

参考文献：

[1]全国城市规划执业制度管理委员会，转型发展与城乡规划，中国计划出版社，2011年8月第1版

[2]陈振明，政策科学，中国人民大学出版社，1998

[3]全国人大常委会法制工作委员会经济法室等，中华人民共和国城乡规划法解说，中国法制出版社，2008

作者简介：

于思扬，女，1982.8-，辽宁省城乡建设规划中心，高级工程师，注册城市规划师。