我国土地规划中耕地保护目标选择分析

牛成德

【摘要】我国各级政府为了解决有关耕地保护问题而采取一系列行动促成达到目的、只是和效果，而土地利用规划中的耕地保护目标具有多元性、多样性、层次性、阶段性、地方性和地域性的特点。由于社会经济发展的不同，在不同的时期、不同地区以及不同的社会层面这就对耕地提出了不同的要求，耕地中的一项或者几项功能占有主导地位，由此产生了各式各样的耕地保护目标，本文构造和建立了中国土地利用规划中的耕地保护目标选择体现，通过多种研究渠道，对全国各级土地利用规划中耕地保护目标进行合理规划选择，并对耕地保护指标如何分配进行了探讨。

【关键词】 耕地保护；土地利用规划

0. 引言

我国是世界上人地关系最紧张的国家，耕地保护任务巨大且艰难，虽然实施了在世界上能够算的上是最严格的耕地保护制度，仍然阻挡不住耕地面积逐渐减少的速度。从1996年到2003年，我国每年土地的流失率为0.6%，远远高于欧盟和美国其他国家的流失率。通过世界银行的报告我们可以看出，未来城乡人口的比例约为6：4，如果按照这个速度发展下去，未来，我国的城市人口数量还能上涨3.2亿，假使这些人口全部搬去城市居住，城市人口的急剧增长是不可避免的，城市人口的急剧增长和耕地保护之间的矛盾也会越来越紧张。为了保土地资源的可持续利用和证生态的安全，在不久的将来，还会有344.02*104hm2的土地将会得到国家政府保护，耕地逐渐被保护将会成为我国社会发展的趋势。为了减少不必要的耕地损失我们应该采取什么样的有效措施，已经成为当前迫切需要解决的问题。

1. 全国性土地利用规划

我国的土地利用总体规划是以国家的整体利益为出发点，其是关于全国国土开发、整治土地和土地利用等一系列指导性方法、政策、方针和及时要求，是一种战略性的规划，主要考虑国家土地资源的分配问题，并建立区域层次上土地开发、资源分配和利用项目的优先次序。

2.耕地保护目标的特点

2. 1耕地保护目标具有多元性

保护耕地的面积、保护耕地的质量、保护耕地的环境、耕地的时空保护，是耕地保护的目标。在实际工作中，以上四项内容是相辅相成，他们是一个不可分割的，有机整体，以上四项目标的综合，实际上是耕地保护的目标。根据对耕地特征来分，生产的粮食是否安全、社会经济发展是否稳定和生态环境是否是可持续发展状态是构成耕地保护多元目标体系[1]。

2.2耕地保护目标具有多层次性

中央政府和各级地方政府，个企业和个人，均有参与到耕地保护活动。对于不同的成员来说，因为他们扮演的社会角色大不相同，由此不同的社会责任产生了不同的耕地保护的目标。因此，耕地保护目标的层次性表现就一目了然了。

2.3耕地保护目标具有阶段性

由于历史时期的不同，社会经济的发展具有显著的时代特征。同时，由于各个历史时期的不同，耕地保护目标也有着各式各样的发展任务。对耕地进行保护不但是为了日益减少的耕地资源，也是为了社会经济发展用地需求而进行的一项保护措施，具有显著的历史烙印。因此，在不同的历史发展阶段，为了满足社会经济发展的需求，需要制定不同的耕地保护目标。

2.4耕地保护目标具有地域性

由于我国各地耕地资源的质量大不相同、耕地可以利用的自然环境条件有所不同、农业生产技术的差异、以及经济发展速度也不尽相同，这就在需求方面有所不同，而且各地区人们保护土地的能力也不一样。因此，不同的地域应当选择不同的耕地保护目标。

3. 中国土地利用规划中耕地保护目标选择的分析与思路研究

在不同的历史发展时期和不同的地区，产生了不同的耕地保护的目标选择问题。耕地保护目标和保护人的特点关系非常密切，由于国家的和地区对耕地保护目的是不一样的，发达地区和发展中地区对耕地的保护目的也有所不同。因此合理的耕地保护目标应当是各级耕地保护人之间的公平公正、各区域间的公正公平以及耕地利用的社会经济和生态效益得到最大的满足[2]。在一定时期内，全国土地利用规划中的耕地保护目标进行分析研究，首先进行研究的是发生背景，对耕地的需求量是规划期内耕地保护的主要任务；其次进行分析研究的耕地的供需情况，如主体与耕地的关系、耕地的可用率、赖以生存的环境、人类利用资源的状况等；最后进行分析研究的是其他用地因素对耕地的吸引力[3]。

4. 我国土地利用规划中耕地保护目标的意义

4.1有助于推动土地利用规划学科的进一步发展

我国对土地利用规划的分析研究得到广泛的应用，涉及到土地利用规划各个方面，不但促进了土地利用规划与社会经济学理论的更有效结合，更推动了整个新生学科的向前发展和社会的进步。

4.2为我国政府确立土地利用规划中耕地保有量提供方法

涉及到国家粮食安全，耕地保护基本国策施行的重大决策问题是土地利用规划中耕地保有量的确定。它也和地方的经济建设、人民生活的贴身利益有着密切的关系，土地利用规划中耕地保有量的确定，通过精密的计算方法，来衡量我国各级政府的最大利益。

4.3为中央政府制定土地利用規划实行中违法违规行为的监督指导提供理论依据

土地利用规划最重要的一方面是要严格按照规定进行施行，只有这样，才能起到真正意义上的作用，才能合理的、有计划的对国家用地进行监督和指导，才能有效施行土地利用规划政策。如何有效地进行监督，已经为政府制定有效的监督策略提供理论的依据。

结束语：

土地利用规划中耕地保护的问题越来越成为社会发展的主要问题，它也构成了一个关系非常繁杂且难度比较大的理论体系。其作为一项难度较大却很有研究价值的工作，这只是一个开始，很多问题都没有深入下去，还需要我们继续深入研究。

参考文献：

[1]蔡玉梅，张晓玲.FAO土地利用规划指南及其实[J].中国土地科学，2010，18（1）：28-32.

[2]陈利根.国外（地区）土地用途管制特点及对我国的启示[J].现代经济讨论，2012，（3）：67-70.

[3]冯文利.土地利用规划中公众参与制度研究[J].中国土地科学，2013，17（6）：51-55.

[4]盛洪.《土地管理法》应推倒重来[J].中国房地产业.2014.9