宏观审慎视角下的外债管理问题研究

张家绪

【摘要】十八届三中全会明确提出，要有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度，建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系。随着我国经济对外开放和市场化程度持续提升，特别是资本项目可兑换不断推进，构建宏观审慎框架下的外债和资本流动管理体系，防范跨境资金流动风险成为当前的一项重要工作内容。

【关键词】外债管理 资本项目

一、我国外债管理现状

（1）外债管理呈现多头化。长期以来，我国对外债实行规模控制、多部门分工监管的管理模式。发改委负责制定国家借用外债计划，确定外债总规模和结构调控指标，财政部负责主权外债的签约和使用，人民银行负责人民币外债的管理，外汇局负责全口径外债的统计监测及境内机构短期外债指标的核准，商务部门负责批准外商投资企业合同和章程，核定与企业外债有关的投注差管理。这种多头管理模式，既有按照外债类型、债务人性质，又有按照外债币种等分类，极易引发市场主体的政策套利行为，造成利用政策之间不统一或政策漏洞，谋取利益。

（2）中外资企业对外借债差别化。目前，我国对外资企业借用外债仍遵循“投注差”管理，在“投注差”范围内，企业可自行举借外债，即使用完“投注差”额度，企业也可以通过增加投资额的方式增加可借外债额度。而中资企业举借中长期外债，由国家发改委批准，举借短期外债由外汇局核定指标。在结汇方面，中外企业也存在显著差别，外商投资企业外债资金可以结汇使用，而中资企业外债资金未经批准不能结汇，极大的限制的外债资金的使用范围。显然，中资企业借用外债的难易程度和外债规模受到更多限制，影响到中外资企业之间的公平竞争。

（3）外债期限结构管理不一致性。目前，我国对中长期和短期外债实行分类管理，其中外商投资企业的中长期外债在“投注差”范围内按发生额管理，而短期外债则按余额管理；中资企业借用中长期外债需由发改委审批，按发生额管理，而借用短期外债只需外汇局核定指标，按余额管理。这种管理模式，使得企业更愿意借用短期外债或是通过延期的方式变相借入长期外债，成为外资企业热衷的融资手段之一。

（4）本外币外债管理政策不统一。目前，人民银行和外汇局的人民币外债管理政策并不完全一致。一是统计口径上，以外币计价结算的90天以上远期信用证、海外代付等，占用银行短期外债指标，而以人民币计价结算的远期信用证等暂未纳入现行外债管理。二是在对或有债务管理上，根据人民银行规定，银行可以为客户出具境外项目建设和跨境融资等人民币保函，但不纳入现行外债管理，而从外汇管理角度，境内机构提供人民币对外担保，原则上按现行对外担保管理规定操作，即人民币融资性对外担保应纳入融资性担保额度管理范围，即实行外债管理；三是外汇局对短期外债实行余额管理，中长期外债实行发生额管理，并且开立专户管理。对人民币外债，则不分期限长短均按照发生额计算总规模，虽然原则上參照现行外债管理规定操作，但无需开立外债专户，无需登记及还本付息核准，企业如不按照合同约定的用途使用资金，监管部门无法全面监管其用途和流向。

二、构建宏观审慎的外债管理思路和方法

（一）总体思路

以外汇管理理念和方式“五个转变”为指导，以服务于推进资本项目可兑换和防范跨境资金流动风险为中心，强化市场导向作用，由借债主体根据自身融资需求及清偿能力借用外债；在宏观审慎原则下，实行外债比例自律管理。

（二）具体措施

（1）进一步完善外债全口径监控体系。明确境内机构对非居民承担的债务，无论形式和币种，均应纳入外债范畴。一是将人民币形式外债纳入统计，探索将各种类型的人民币对外负债纳入外债统计监测，建成既包含外币负债又包含人民币负债的全口径外债统计监测体系。二是将外商投资企业已分配未汇出利润纳入外债管理，通过总局网上服务平台建立外商投资企业未分配利润登记管理系统，由企业自行办理未分配利润的登记、使用及汇出，外汇局通过对登记数据的分析监测，加强对外商投资企业未分配利润的实时统计和监管。三是将或有债务纳入外债统计体系中，对外担保或外保内贷作为或有债务的数据来源。

（2）实施在规模控制下的比例自律管理。在宏观层面上，实行规模控制，借鉴国际通用的外债风险衡量标准，结合国内经济发展以及国际国内形势，将负债率和债务率作为核心管理目标，明确国家外债总量，确保人民币外债与外汇外债总量在合理控制范围内。在此前提下，实行比例管理。

一是对金融机构外债，首先银行要满足连续两年无重大外汇违规和行政处罚行为，在外汇管理规定考核中为A类。其次，要满足资本充足率、资产质量、资产负债比等一系列监管指标和健全完善的内控制度、风险承受能力，第三，要确有真实性需求，外汇资金来源与运用匹配合理，在此基础上，将银行外债规模控制在外汇净增产的2倍以内，并结合国际国内经济形势和产业结构调整，适时调整比例系数，引导跨境资金有序流动。

二是实行中外资企业外债管理平等，借鉴大连、平潭等地区试点经验，取消“投注差”和按期限区别管理的方式，企业可在上年度净资产的1—2倍内借入外债，对中长期外债和短期外债一律实行余额管理，不再区别对待。在此基础上，为防范外债风险和提高使用效率，应通过托宾税、差别准备金、无息准备金等市场工具，来调节融资成本和市场杠杆水平，抑制市场顺周期和一致性行为。

三是实施差别化比例管理的外债制度。结合国家一定时期经济结构调整和产业导向，对不同规模、行业、经济类型企业，实施差别化比例管理。对于符合国家货币政策、产业政策取向，属国家优化支持行业的企业，外债额度放宽到净资产的2倍内，对于设备简单、工艺落后、劳动密集型的企业，外债额度可控制在净资产的1倍内，而对于“两高一资”或正在淘汰的行业，无论是中、外资，都要严格控制外债流入，发挥外债在结构调整的作用，倡导和支持绿色环保、高科技、高附加值的朝阳产业发展，引导和促进普通企业产业结构调整和转型升级，放弃“夕阳行业”和落后企业，促进外债资金的有序、高效流动。

（3）建立和完善外债监测预警体系。一是进一步改进和完善外债监测管理机制。建立涵盖宏观、中观、微观的外债监测指标体系，关注外债流出入趋势，做好重点行业、重点主体外债趋势变化及原因分析，真实、全面、及时地反映一定时期外债资金的流入流出情况，不断探索行之有效的监测分析方法和手段。

二是建立健全借用外债企业的财务风险预警指标体系。外债的主体是企业，企业经营状况如何将直接关系到外债的管理、使用效果，进而影响到我国的国际威信。因此，要加强对企业经营状况的预警分析，监控企业外债的使用效果。通过采集企业资产负债率、利润率、流动性比率、应收账款比率等相关数据，设立一定的监测预警指标，及时关注企业经营状况。

三是在外汇局资本项目信息系统中设计企业端外债监测预警系统，由企业定期录入财务报表的相关数据，系统中设定偿债能力（流动比率、速动比率、现金比率等）、盈利能力（净资产收益率、主营业务利润率等）、财务结构（资产负债率、固定资产净值率等）的相关指标以及预警指标值。对于一段时期内发生的异常，外汇局要及时现场调查，一方面保证外债使用合法合规，不发生挤占挪用现象，按合理用途使用，确保其使用效果。另一方面，对企业经营中出现的困难，及时采取应对措施，提出建議和对策，确保外债资金安全。

（4）实施外债主体管理。根据国际收支形势变化等宏观经济管理目标以及主体外债政策执行合规情况等，对外债企业主体实施分类管理，对于符合国家政策、无外汇违规行为及不良信用记录的，具有真实需求的企业列为A类，适当提高其外债规模或借用外债比例，鼓励其借用外债发展；对频繁、大额借用外债的市场主体，列入B类，密切关注其行为，防范套利、违规等，一旦发生违规行为，即纳入C类管理，降低外债比例系数或取消比例自律管理，甚至严禁新的外债借入。

（5）加强银行真实性审核。要求不得办理难以核实交易真实性、合理性、合规性的业务，引导企业合规合法办理外债业务。同时，增强可疑业务的敏感性，对于可疑外债业务线索，应及时向外汇局上报相关信息，并采取措施加强管理，确保外债管理健康规范运行。

（6）加强管理部门间沟通协作，形成统一的外债宏观审慎管理机制。统一中外资企业外债管理政策，整合本外币外债管理政策分工，进一步简化外债管理环节。建议整合相关部门职责，成立跨部门的外债宏观审慎监管机构，发改委、财政部、人民银行和外汇局等部门在各自职责范围内参与政策设计和决策，有利于形成一致的外债宏观审慎管理政策，做到外债政策与货币政策、产业政策、财政政策的协调统一，防范政策漏洞，形成外债使用、监管的无缝隙覆盖。