南通沿海港口资源整合的思考与建议

■ 方季红（江苏商贸职业学院　江苏南通　226011）

南通沿海港口资源整合的思考与建议

■ 方季红（江苏商贸职业学院江苏南通226011）

本文首先总结了南通沿海港口开发的现状，其次着眼需求和供给两大角度，从经济腹地、资金缺乏、同位竞争、江海联动等四大方面分析了南通沿海港口开发建设缓慢的原因，最后提出了沿海港口资源整合的总体目标、工作机制、路径选择和关系协调等，建议以沿海港口资源整合为突破口，加快沿海港口开发建设进程。

南通沿海港口资源整合

引言

本文首先总结了南通沿海港口开发的现状，包括各港区建设主体情况、港口泊位建设情况和“十二五”时期港口吞吐量情况，并与大丰港进行了对比分析，得出了南通沿海港口发展相对缓慢的基本结论。其次，着眼需求和供给两大角度，从经济腹地、资金缺乏、同位竞争、江海联动等四大方面分析了南通沿海港口开发建设缓慢的原因，归结起来，十分重要的是南通沿海港口开发建设分散，未形成建设合力。最后，提出了沿海港口资源整合的总体目标、工作机制、路径选择和关系协调等，建议以沿海港口资源整合为突破口，加快沿海港口开发建设进程。

南通沿海三大港区及发展现状

南通拥有海岸线210公里，其中可建5万吨级以上深水泊位的海岸线40多公里，从北向南分布洋口港区、通州湾港区和吕四港区三大港区。

洋口港区：位于江苏省如东县长沙镇及其外海的一座离岸型深水港，目前由阳光岛海上作业区、长沙镇临港工业区及黄海大桥等陆海配套设施组成，起步区完成了部分基础设施建设，中石油等重点产业项目投产，初步实现了产出回报。2014年8月，国务院批复同意如东洋口港对外实行一类口岸开放。

通州湾港区：位于长江入海口北翼、江苏沿江经济带与沿海经济带的T型交汇处，区域水深条件良好，腰沙、冷家沙、三夹沙围填可形成近150公里的深水岸线，形成超过400平方公里土地，可规划建设100个5-10万吨级的码头，10个30万吨级的码头，是我国东部沿海地区不可多得的优良建港区域。目前正在开发建设三夹沙和腰沙区域。

吕四港区：吕四港位于江苏省启东市，地处上海北翼，主要依托小庙洪水道，是我国东部沿海一个不可多得的天然深水良港。小庙洪水道为平行于海岸线的一条长42公里的深水航道，沿线可建万吨级泊位40多个，其中10万吨级深水泊位数十个。吕四港与洋口港一起获批一类开放口岸。海门港因地理空间位置被纳入吕四港区。

南通沿海港区的发展情况及资源整合

（一）南通沿海港口码头建设及货物吞吐量情况

南通沿海港口码头泊位建设情况。南通沿海港口开发以来，限于地理位置、地质条件、经济环境等多种因素，建设缓慢，截至“十一五”末的2010年，南通市沿海共有万吨级以上生产性泊位4座，分别为洋口万吨级重件码头1座、洋口10万吨级LNG专用码头1座、大唐吕四电厂5万吨级煤码头2座。洋口港区5个泊位分别为10万吨LNG专用泊位1个，万吨级重件泊位、万吨级液化泊位各1个，10万吨级石化泊位2个。吕四港区4个泊位分别为大唐电厂5万吨级煤炭专用泊位、东灶港2万吨级通用泊位各2个。南通沿海已利用港口岸线6.13公里（洋口港区2.5公里，吕四港区3.63公里），均为深水岸线，占南通市沿海规划岸线的5.9%，占江苏省沿海已利用岸线的13.9%。南通市近几年沿海港口建设情况如表1所示，南通沿海三大港区发展现状如表2所示。

南通沿海港口吞吐量情况。近几年来，由于国际经济复苏乏力，国内经济下行压力增大，全球航运业增长乏力、南通港与周边港口竞争压力加大，南通沿海港口吞吐量增长放缓。如表3和图1所示，2011年沿海港口吞吐量实现大幅增长、突破1000万吨后，2013年达到峰值，突破2000万吨，之后2014年、2015年负增长。从2015年情况来看，2015年沿海港口进出港船舶月均仅20艘次，截至2015年10月份港口统计，南通市沿海港口货物吞吐量1248.6万吨，同比负增长，其中吕四港区完成货物吞吐量806.1万吨，洋口港区完成货物吞吐量442.5 万吨，同比均负增长。

南通沿海港口与周边沿海港口（大丰港）发展情况比较。由于南通沿海港口起步晚，与国内大型沿海港口发展差距甚远，不具有可比性。仅仅与建设起步同一个时期的盐城大丰港相比，就能看出南通沿海港口发展缓慢。比如，2011年大丰港建成万吨级以上泊位8个，完成货物吞吐量1200万吨，同比增长136%。2012年码头吞吐量突破2000万吨、4万TEU，同比增长66.8%，2013年港口货物吞吐量达3250万吨，同比增长60.8%；2014港口货物吞吐量达到5103吨、集装箱达10万标箱。2016年，大丰港吐量预计将达7000万吨，集装箱20万标箱，吕四港、洋口港、大丰港近几年吞吐量粗略对比图如图2所示。

（二）沿海港口资源整合的内涵和整合现状

沿海港口资源整合的内涵。本文中的沿海港口资源整合，主要指沿海各港口与港口之间的资源整合。资源整合的核心问题是资源的合理配置。通过合理的资源优化配置，对有限的资源做出合理的分配和使用以获得最佳的效益，在可能的范围内促进资源最大限度的发展和增长。

图1　南通沿海港口货物吞吐量（单位：万吨）

表1　南通市近几年沿海港口建设情况

表2　南通沿海三大港区发展现状

通过港口资源的有效整合，形成结构合理、层次分明、布局科学、功能完善的现代化港口群，可以使港口布局趋于合理，港口之间功能渐趋协调，共用公共基础设施，减少重复建设，避免恶性竞争；有利于高效利用同区域内不同港口的资源，发挥各港的综合优势，提升港口经济规模效益，建立核心竞争力。

南通沿海各港区开发建设主体情况：尚未有制度性整合。

洋口港区。洋口港开发建设主体是江苏省洋口港经济开发区管理委员会，隶属如东县政府。目前洋口港注册有涉及港口建设、运营的公司三家，主要是江苏洋口港建设发展集团有限公司，如东县国有独资公司，洋口港开发建设的一级主体公司。分别注册有江苏洋口港投资开发有限公司，注册资本20000万美元，江苏洋口港港务有限公司，注册资本2000万元。

吕四港区。启东吕四港的开发建设主体是江苏省启东吕四港经济开发区，隶属启东市政府。目前吕四港主要有启东沿海开发有限公司， 注册资本100000万元，为启东市国投全资子公司；海门东灶港，开发建设主体是海门东灶港滨海工业新区管委会，隶属海门市政府。目前主要有海门市东灶港口建设发展有限公司，注册资本3亿元，为海门市港口发展有限公司全资子公司。

通州湾港区。开发建设主体是南通通州湾江海联动示范区和南通沿海开发集团有限公司，均隶属南通市政府。目前有2家公司，一是南通滨海园区港口发展有限公司，注册资本5亿元人民币，公司主要进行腰沙围垦和港池建设。二是南通滨海园区控股发展有限公司，注册资本5亿元人民币，为南通通州湾江海联动示范区全资子公司，主要从事三加沙区围垦成陆项目。

南通沿海港口开发建设主体及功能定位如表4所示。目前南通沿海各港区开发建设主体是独立的，而且也没有形成港口联盟、联系会议制度等松散型的协调机制，也就是尚未有制度性的整合，处于相对独立的分散状态。

综上，近几年南通沿海港口开发建设总体上进展缓慢，落后于周边沿海县市港口建设的规模和速度，达不到南通实施江海联动、创建国家陆海统筹综合改革实验区的要求，与南通通江达海的区位优势不相称，与南通经济社会发展的需要不相适应。

南通沿海港口发展缓慢的原因分析

南通沿海港口建设发展缓慢原因是多方面的，总体上可以从需求和供给两个角度进行分析。从供给角度说，区域地理条件是重要制约因素之一。泥质的滩涂围垦和港池建设的技术难度大、开发周期长、资金投入大，受手续报批等宏观政策环境影响较大，制约了开发建设进度。同时，还有经济的、体制的等多种原因。概况起来讲，南通沿海港口布局分散，开发主体多元，不能形成开发建设合力，是沿海港口开发建设缓慢的重要原因。具体来说有以下几个方面：

（一）经济腹地小，区域竞争大

从需求角度来分析，经济腹地狭小且面临激烈竞争是首要原因。特定的自然条件、地理区位决定了南通沿海港口的服务定位是本地临港工业与苏北经济。

首先从本地临港工业发展来看，作为支撑沿海港口发展的重要关键的临港工业尚处于起步阶段，沿海工业园区尚不成熟，还不能为港口开发建设提供支撑。

其次从港口、产业、城镇互动关系来看，南通一些县市虽说是港产同步发展，但基本上倾向于优先建设港口。南通沿海港口一般距离市区较远，城市对港口需求的带动较弱，港城互动发展较慢。

再次从面临的区域竞争来看，整个苏北经济规模相对较小，南通沿海港口发展的市场需求相对不足。

最后从处理与上海港的关系来看，南通港如何处理与上海港的关系，是影响南通沿海港口开发建设十分重要的因素。

图2　吕四港、洋口港、大丰港近几年吞吐量粗略对比图（单位：万吨）

图3　政府主导、市场主体、产权为纽带的整合路线图

表3　南通沿海港口吞吐量情况

表4　南通沿海港口开发建设主体及功能定位

（二）投资收益少，筹集资金难

从供给角度分析，资金缺乏是南通沿海港口开发建设相对缓慢的直接原因。资金缺乏的根源在于各港口投资回报慢、收益少。港口开发资金筹集难的具体原因有：

首先，自身造血难。目前沿海各港口效益相对较低，收益少，影响了自身造血能力，给国资平台公司带来债务负担，抵押和担保融资能力减弱，滚动开发受到制约。

其次，民营社会资本犹豫。由于投资回报慢、收益少，基本上处于市场失灵状态，民营和社会资本不愿介入，有的即使介入了，但后续合作中就退出了。

再次，政府投资能力受限。在经历黄金十年的高速增长后，近几年我国经济进入新常态，经济下行，土地财政难以为继，地方政府财政压力加大，在不断增长的民生支出面前，再投入巨额资金开发建设港口的能力受限。

最后，上级政府支持力度还不够。靠县区一级政府投资港口开发无异于“小马拉大车”，需要向国家、江苏省级政府争取资金、项目和政策支持，但是由于种种原因，沿海各县市争取到的国家及江苏省级政府的支持力度还不够大。

（三）缺乏统一规划，内部同位竞争

从大的供给角度分析，南通沿海港口缺乏统一规划，存在不同程度的内部竞争，影响了供给质量和效率，造成资金和资源的浪费。南通沿海各港口两大资源是共用的：

一是南通沿海各港区腹地重合，腹地的重合必然带来内部市场份额的竞争；二是部分航道上也是公用的，航道的共用必然导致深水资源的争抢。腹地和航道共用，需要统一开发规划和错位发展。如表4所述，基本上以市、县为单位，各自为政，投资营运主体较多，相互之间缺乏必要的沟通和协调。同位竞争的结果是重复建设，港口泊位规模相仿、功能雷同，临港产业类似，因而造成港口岸线资源不能集约利用、资金投入多回报少，整体开发建设进程缓慢，也不利于推进港口的规模化、专业化、集约化发展，不利于培育整个沿海港口的综合竞争力。

（四）江海联动较慢，江港对海港带动弱

从需求角度来看，江海港口联动慢，江港的产业和生产转移慢，对海港发展的需求较弱，也影响了海港的开发进程。南通江港开发起步早，沿江岸线的开发利用已近饱和，并且存在功能单一、布局分散、环境影响大、港城争地矛盾突出等问题，面临着十分紧迫的转型升级压力。因此江海联动、优江拓海成为正确的战略选择，临港落后产业应为建设生态城市让出空间，沿海承接转移，升级转化为临港工业，实现互利共赢。但是，由于多种主观与客观的、历史与现实的、政府与市场的复杂原因，至今江港和海港联动发展理念没有深入整合、利益协调没有最终统一、联动体制机制还未理顺、联动规划布局没有落地、联动基础设施体系尚未建成，江港海港一体化发展步伐还不够快，江港自身转型升级偏慢，海港开发建设也未得到有力的带动提升。

南通沿海港口资源整合的路径选择

加快实施南通沿海港口的资源整合，推动江港和海港联动开发，对于优化利用港口岸线资源，促进江海联动和优江拓海，加快陆海统筹实验区建设具有重大意义。

（一）树立资源整合的总体目标

明确目标是资源整合的前提。虽然当前国际大港已经向第五代港口迈进，但是结合南通目前的实际情况，还不能设定过高的整合目标，只能本着实事求是的精神，设定切合实际的目标。整体上看，沿江沿海港口一体化发展是必然要求，是趋势，是方向。应结合沿江沿海各港口地理区位、开发进程等现状，以行政推动为辅、市场力量为主，按照布局合理、错位分工、集约利用的原则，加强政策引导，创新发展模式，积极推动港口资源整合，实现江海港区的联动发展，打造以通州湾为龙头、洋口港、老坝港为北翼，东灶港、吕四港为南翼的沿海港口集群，建设长江下游大宗能源和原材料江海联运的枢纽港，服务南通及苏北区域经济，发展集装箱运输港。

（二）创新资源整合的工作机制

成立港口发展的协调机制，是一些省市的惯常用法，比如辽宁省、南京市、大连市、连云港市等，均成立了港口建设领导小组。考虑到南通沿海港口开发的历史和现实，进行港口开发资源整合难度较大，需要创新工作推进的体制机制，加强统筹协调工作，建立协调力量的顶层机制。因此，建议市成立南通市港口发展委员会（简称“港口委”），或组建南通市港口规划建设领导小组（简称“领导小组”），由市政府主要领导担任主任或组长，市委市政府分管领导任副组长，成员单位有市港口局、发改委、交通运输局、财政局、国土局、规划局、海洋渔业局、国资委、南通海事局等部门和港口所在地县（市）人民政府、区管委会，负责协调全市港口统一规划和开发建设的重大问题，办公室设在市港口局，具体负责日常工作。

（三）探索资源整合的实施路径

找到资源整合的突破口，是实施整合的关键。整合的模式有很多种，比如各种形式的港口联盟等，但是结合历史和现实的因素，考虑到可行性和可操作性，本文仅提供一种整合模式路径的设想。经过调研思考，课题组认为，沿江沿海港口资源整合的路径可以分三步走：第一步，调整优化现有南通港口集团的股权结构，实现南通方控股或独资。第二步，整合市属国投公司持有的南通港口集团股权和沿海开发集团持有的港发公司股权，组建南通沿江沿海港口集团，并抓住即将到来的注册制改革，加速推动该集团上市，依此为基础，培育市属港口龙头企业，实现在南通市本级层面的沿江沿海港口资源的整合发展。第三步，期初以市属沿江沿海港口集团为主体，以产权为纽带，通过投资入股、股权收购等手段实现资源初步整合；未来根据南通沿海各港口企业的资产配置和股权结构，分设或调整设立专业子公司、分公司，通过层层控股、参股的产权关系形成内部的母子公司体系，达到深层次整合的目标（见图3）。

其中，前两步都在南通市一级政府的职权范围内，应主要发挥行政主导作用；第三涉及到各县市级政府，在行政推动的同时，应主要发挥市场机制作用。考虑到南通市沿海港口资源整合的迫切性和重要性，也考虑到其中的困难性和可能性，笔者建议整个资源整合期限设定为3-5年。目前，各港区开发建设体量都不大，但已经有了一定的基础，很多优质资源尚处于待开发状态，可塑性强，正是整合的最好时机。

（四）协调资源整合中的三大关系

在资源整合过程中，需要协调处理好三大关系，以保障实施整合科学高效、过程顺利。

一是南通市统一布局规划与多元化投资管理的关系。具体来讲，结合正在制定的南通港口发展“十三五”规划，建立全市一盘棋的整体布局规划和各港区发展规划，明确沿海各港区之间及沿海港区与沿江港区之间的关系，确立南通沿海港口共同市场机制、协作管理模式；根据沿海各港区的基础条件，对各港区的功能和发展方向进行优化，明确各港区的分工与合作；制定统一的市场运行规则，推进区域港口一体化。但是，在各港区投资建设和管理上，未来几年内仍然是以所在地政府负责。为防止内部竞争，明确市级政府主导地位，严格规划约束性，与全市港口布局规划和各港发展规划不符的项目一律不得列入建设计划；要强化港口岸线使用和管理，重点关注岸线申报、审核、审批程序、批复办法以及岸线有偿使用等，优化港口岸线资源的配置，避免岸线浪费。

二是行政协调推动和市场化产权纽带的关系。政府行政推动主要是协调规划布局与重大项目建设，在资源整合中主导但不包揽，更重要的是以市场化手段加以推动，以产权为纽带，建立南通市本级与县市之间的投融资和收益分成机制，按照各自在南通沿江沿海港口集团股权为限享受投资收益各项权利。期初具体建设运作以组建的南通沿江沿海港口集团为核心，以各港口国有投资运营公司主体推进各港区的建设工作。待后来深度整合完成后，主要以市属的南通沿江沿海港口集团及下属全资、控股子公司来运作各港区开发建设工作。坚持推进港口建设投融资体制改革，努力争取国家和省有关建设资金；解放思想，金融创新，拓宽其它资金来源渠道，比如以PPP模式吸引社会资本进入，弥补国有资本建设不足，解决项目建设资本金来源问题。要注意设计好PPP模式，建立可持续的资金收益平衡机制，照顾各类社会资本的利益关切，避免合作中途中断。

三是解决历史遗留问题和规划未来发展的关系。南通市沿海各港区过去基本上以本地政府为主建设，起步时间有早有晚，投入成本有高有低，沉淀资产有多有少，历史包袱有重有轻，都不同程度地凝聚着当地干部和群众的感情。因此，处理港口资源整合的过程中，要本着尊重历史、实事求是的原则，既要知难而进，全力推动整合进程，又要考虑各地干部群众的感情，尊重他们的利益关切，寻找到各方都能接受的整合方案，然后先易后难，稳步推进，以开发建设的成效取信于港口各县市区干部群众，减少整合中的阻力。在整合过程中，各级政府和有关部门应秉持宽广胸怀，只要有利于整个南通沿海港口发展的事情、只要有利于南通经济社会发展的事情、只要有利于改善当地群众生活的事情，都应本着“不求所有、但求所在”的精神加以稳步推进。在逐步解决历史问题的基础上，着眼于整合融合的思路规划未来发展。

1.南通各港区研究规划和进展情况（来自各港区管委会）

2.南通市港口管理局《南通港口月报》及《港口统计》

江苏省教育科学“十二五”规划重点资助课题“江海联动开发与区域高职教育专业设置研究”（项目编号B-a/2015/03/029）

F724

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方季红（1974-），女，江苏南通人，硕士，江苏商贸职业学院副院长，副研究员，研究方向：区域经济与高职教育、学生管理。