激活沉淀的财政资金

杨振杰 李茜

一直以来，中央政府批评地方政府资金使用不规范，随意借债；而地方政府抱怨中央政府管得太多，钱不好用。这一困局如何破解？

2013年以来，李克强总理多次提到要盘活存量资金，国务院、财政部也多次发文推动盘活财政沉淀资金。中央政府如此重视，一方面是中国进入L型经济增长期，各级政府急需通过增加投入拉动经济增长；另一方面是存量资金和政府债务规模都比较大了。截至2015年末，纳入预算管理的地方政府债务达16万亿元，占GDP的比重为24%。与此同时，大量财政资金趴在银行账户上睡大觉，形成沉淀资金。统计数据显示，2014年底公共机构存款达到22万亿，其中财政存款占3.5万亿。国家审计署官员也指出，有些财政资金在统筹后仍然没有很好利用，形成了“二次沉淀”。

不同层级政府的沉淀资金的主要形式不同，中央和省级政府主要是本级财政资金和没有下拨的专项资金，而市县政府则主要是上级转移支付资金。以湖北省南漳县为例，2015年3月有8.35亿元财政结余资金，其中5.34亿元是上级专项转移支付结余，占比达64%。这一点在国家审计署的报告中也得到印证。

财政资金为何沉淀

财政资金沉淀的问题比较复杂。一方面不是所有的存量资金都是需要盘活的，各级政府应该防患于未然，预备一定的财政准备金在危机到来时应急之用。对于政府而言，现在的主要问题不是合理留存的问题，而是清不清楚需要花多少钱，能否及时有效的花掉该花的钱。这既是技术问题更是体制问题。那么问题具体在哪呢？

其一，事权划分不清导致财政资金分配不合理。1994年分税制解决了中央政府和地方政府税收分成的问题，但是没有解决支出责任划分的问题。而根据国际经验，应该是先划分政府间支出责任，再根据支出责任划分政府间收入。事权划分不清导致哪一级政府应该承担多大支出责任不清，政府间在支出责任上存在相互推诿。当不清楚地方有多大财力，有多大支出需求的情况下，中央政府简单的办法是通过要求地方配套来调动地方积极性。在资金分配时往往要求地方政府提供配套资金，有的项目在申请时说不需要配套，但是在验收考核时的首要指标是地方配套资金比重。

其二，财政资金碎片化导致专项转移支付资金成了“鸡肋”。现有机构改革基本上只是“物理反应”，没有发生“化学反应”。25个部委职能交叉重叠，以农林水领域为例，现在有66个专项转移支付项目，分别由9个部委下面的50个相关司局的114个处负责。

交叉重叠导致资金分散，2015年中央专项转移支付资金有2万多亿，看起来很多，但是分散在成千上万个项目，再分配到2800多个县级单位，实际上就跟撒胡椒面一样，小的项目大概只有几千或者几万元。

另外，专项转移支付资金一直强调“打酱油的钱不能买醋”，本意是规范地方专项资金使用，避免挤占挪用。然而在实际运转中，项目太多，资金量太小，分到单位不够完成项目规定任务。真正想做项目的地方拿到资金后，无力配套，项目也难以启动，而不要这个项目资金又觉得可惜，导致专项转移支付资金成了“鸡肋”。

其三，法定增长的刚性支出形成資金沉淀。相关法律法规中对于教育、科技、农业等重点领域提出法定增长的要求。《教育法》中明确提出了“三个增长”：“保证教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长”，“使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”，“保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。法定支出要求对于保证地方政府认真履行基本支出责任是有效的规管，然而每年的法定增长设置也有不合理的地方，尤其是在全国实现教育支出占GDP4%的目标后，对于条件比较好的地区仍然要保持三个增长，存在钱用在什么地方的问题，不少地方财政官员抱怨教室黑板改白板后，再要增加支出就只能把房子拆了重建。为避免造成不必要的浪费，这些刚性支出只能形成沉淀资金。

给地方政府支招

现在不管是存量资金还是预算模糊，背后的根本原因是没有有效的测算实际支出需求：不清楚到底哪里需要花钱，要花多少钱，花费的标准定多少合理，导致预算只是一笔糊涂账。要从根本上解决财政存量资金，首先要测算我们每一个领域需要多少钱，本级财政有多少钱，缺口有多大，需要多少转移支付。其次是要用好钱，充分调动人大、基层财政部门、群众等各方监督政府支出行为。

尽管十八届三中全会提出深化财政体制改革，理清政府间事权划分，2014年通过的新《预算法》贯彻落实了中央提出的预算改革要求，但是单纯依赖中央是不够的，尤其是牵扯到方方面面的财政体制改革，如果没有地方的先行先试很难推动。在现有背景下，地方政府需要在力所能及的范围内尝试变革，为中央的决策提供实践支持。可在以下几方面做出探索。

首先，以财政科学化精细化管理为手段推进预算管理规范化、资金使用标准化和合理化。2009年财政部就印发了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》的文件，推进财政管理规范化和合理化。湖北省武汉市黄陂区作为财政部试点单位，在农村义务教育经费科学化精细化管理上进行探索。学校通常希望能够掌控更多的资金，虚报人数的情况屡见不鲜。在基本信息收集上，黄陂区财政局依托乡镇财政所核对各学校教师数和学生数，减少吃空饷和虚报生均公用经费情况，多的一年为财政节约资金200多万。财政部门测算一个学校一年实际运行成本是多少，细到测算需要多少粉笔，多少扫帚，多少灯泡等等，各自市场价格多少，依此编制预算。细致周密的预算编制保证了每一笔钱都有明确的切实可行的目标，避免了不知道用在什么地方，要用多少钱的尴尬。

其次，通过地方项目有效整合专项转移支付资金提高使用效率。现在专项资金比较零散，难以发挥集聚效应。比如农田基础设施建设资金中，相关部委的专项转移支付资金有农业综合开发、高标准农田建设、土地治理等，这些资金里面都有打井、修路、造林等项目，却分散在不同的部门，每一个项目资金量又不大，反倒容易积淀形成存量资金，急需地方政府发挥能动性，创造性的统筹使用。多地都在进行专项资金整合的尝试。湖北省南漳县利用“有机谷”项目，2014年被列作“市级战略、县级实施”重点工程的机会，充分利用涉农专项资金，将农业生产基础设施项目、农村基础设施建设项目、农业产业发展项目、城乡环境综合治理项目、农村服务体系项目等五大类50多个项目的2.5亿元资金进行统筹使用，重点推进“有机谷”的相关基础设施建设，为逐步形成有机农业、观光农业创造有利条件，这也得到了省级部门的肯定。

第三，加强监管保障资金安全。专项资金之所以设定一些条条框框，其背后一个重要原因是担心地方政府乱花钱。审计署在2013年审计林业贷款贴息、农机具购置补贴、中央基建投资、县域金融机构涉农贷款增量奖励等专项时，发现骗取比例达到审计金额的37%。所以地方政府有必要在资金管理上加大力度，切实保障资金安全，让中央政府放心，中央部门才愿意放权给地方。地方政府可以让群众参与预算编制、监督政府支出，同时充分利用基层财政、审计部门，如乡镇财政所，熟悉当地情况的优势，发挥监督作用。另外，可以建立从项目申报、审批、资金拨付到项目验收全过程的权力和责任清单制度，明确各环节各部门的权责，让各部门在资金使用上更加有责任感。在资金管理上引入第三方绩效评估，将绩效评价结果作为财政专项资金分配和预算安排的重要评判因素，让各部门真正把钱用到实处。

（作者单位：中南财经政法大学）