“单一制”下的地方治理创新

秦德君

不同的国家结构形式对国家治理产生不同影响，形成不同要求。在当下推进国家治理体系与治理能力现代化进程中，应深入研究在“单一制”结构形式下如何更好地提升我国地方治理创新的问题。这对于2020年实现各项现代化目标意义重大。

现代国家治理都是特定国家结构下的治理。我国是“单一制”国家，公共治理具有统一性、垂直性。与其他单一制国家不同的是，我国幅员特别辽阔，东中西部社会经济发展极不平衡，发展“极差”很大。要在“单一制”结构和幅员辽阔这两个特定条件下推进地方治理创新，需研究并解决好三方面突出问题：

一是如何使地方政府更好地担当起行政法理主体角色，即成为一线治理创新的“发动机”。由于地方治理权限由中央政府授予，地方治理创新很容易形成依赖统一指令、习惯做“转发器”这一行政惯性。按照国家治理体系与治理能力现代化的要求，单一制结构条件下的地方政府，事实上有两方面最基本的任务：首先是如何贯彻落实好中央大政方针和各项工作要求；其次是如何从本地实际出发，形成富有特色的地方治理和“编码系统”。后者尤为重要，它是能否实现我国制度自信的重要变量。

我国重大决策具有总体性和高覆盖性。在幅员辽阔条件下，行政效率的空间递减是个客观问题。只有使地方政府真正成为“治理中轴”和治理动力站，才能有效规避上述问题。各地方政府既要有战略性、贯彻性的治理承接，也要有创造性的营运操作，在贯彻实施中形成一种“再创造”。在公共治理地方化方面形成合乎本地实际情况的治理逻辑和治理理念，在贯彻性行为与创制性行为的有机结合上，把握恰到好处的平衡与比率。各级基层政府也应更好地担当起治理创新任务，加强探索性和创造性，探索富有特色的基层治理创新模式。

二是如何进一步简政放权，大幅度下放行政权力，使地方治理创新有更多自主性和决策权。事实上，这已经成为检验我国治理体系与治理能力现代化实际进程的一个显性指标。

在整个改革开放过程中，历届中央政府都把“简政放权”作为行政体制改革的核心任务。正如李克强总理最近指出的：十八大以来，根植于对国情的清晰认识和对人民和市场充分信任，中央多次强调和布置简政放权工作，以腾出手来考虑稳增长、控通胀、防风险，保持经济持续健康发展等重大问题。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》发布，推开我国第七次政府机构改革，其核心任务就是“简政放权”。可以这样说，什么时候有真正的简政放权，什么时候就有真正的地方治理创新和活力。

三是如何更加从实际出发，根据不同地区社会经济发展的现状、条件，出台治理举措和公共政策。我國制度结构具有统一性，但公共治理应有更多的灵活性和针对性。如前述，由于我国地区差异大，社会经济发展极不平衡，同一治理举措和公共政策投放到不同地区，治理收益是不确定的。区域性“政策损耗”一直是我国公共管理领域存在的突出问题。

更好地处理好、把握好统一性与地方性的关系，尊重各地不同的地方特性和社会经济现状，是一种国家治理的“政治艺术”。它要求我们在筹划改革发展各项任务、制定各种公共政策、推出各种改革举措时，更多地区别对待，精准投放，分而治之，既有统一性，又保持灵活性。这不仅是有效遏制“政策失灵”的需要，更是提升治理效能、实现治理产出最大化，更好地发挥我国制度优越性的必然选择。