北京拥堵费征收之争

张玉佩

北京治堵问题，必须多管齐下。政府应当采用多种政策工具，从边际上进行调整，以量变的不断累积，促成一个可接受的交通秩序。

【始末】

道路拥堵收费出现在人们的视野中，非一日两日，且不说国外新加坡早在1975年就实施了这一政策，即便是在国内，香港、广州和杭州等大城市也曾探讨论证。作为我国首都的北京，由于其交通拥堵程度在国内首屈一指，因此被戏谑性地冠以“首堵”的称号。为治理道路拥挤问题，北京市一直奉行“公交优先”战略，并于供给和需求层面出台了许多管理措施。

2016年5月26日，北京市政协召开雾霾问题提案办理协商会，市环保局、交通委在会上表示，已经初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案，目前正处于进一步深入研究和论证阶段。至此，拥堵费征收政策似乎已箭在弦上。

一石激起千层浪。这一政策在专家学者和市民中引起了广泛讨论。其中，有人反对征收拥堵费，亦有人对此表示支持。拥堵费征收政策可行吗？为什么一些人支持，另外一些人反对？国外有那些好经验？我国大城市又该何去何从？

【辩论】

征收拥堵费，本质上是利用价格机制，通过对在特定时段特定区域行使的车辆征收一定的费用，以达到引导交通行为，舒缓道路拥堵，从而提高道路运营效率的一种经济手段。在经济学视野中，征收拥堵费是矫正负外部性的重要措施，其意在使驾车出行的私人成本和社会成本尽可能一致，促使人们调整优化其出行决策，实现社会最优的出行规模和布局。

为何一些人支持征收拥堵费

首要是治理拥堵、缓解重点区域交通压力。《2015北京交通发展年报》的数据显示，2014年北京市机动车保有量达到559.1万辆，其中私人机动车保有量达到449.9万辆，另据高德地图发布的《2015年度中国主要城市交通分析报告》数据显示，北京市高峰时段平均车速为22.61公里/小时，为全国最堵；北京市拥堵延时指数为2.06，也即是说，普通驾车出行的上班族要花费畅通情况下的2倍时间才能到达目的地，拥堵时间成本全国最高。如此多的时间浪费在路上，由此造成的机会成本不可谓不大。在特定时段对重点区域行使的车辆加征拥堵费，增加的成本可以刺激驾车者重新选择出行路线，进而实现对路面车辆密度的调整，最终起到缓解拥堵的作用。

其次是防治大气污染。汽车尾气排放是造成大气污染的重要原因之一，考虑到北京雾霾如此严重，汽车尾气排放在边际上往往会造成不对等结果。从全国的数据看，2013年机动车氮氧化物排放量640.6万吨，占全国氮氧化物排放总量的28.8%；机动车颗粒物排放量59.4万吨，占全国烟（粉）尘排放总量的4.6%。机动车在拥堵怠速行使的情况下，由于发动机燃烧不完全，其污染排放比高速通畅行使要高不少；同时，由于拥堵情况导致机动车启动和加减速次数增加，燃油消耗也比正常行使时更高。可见，拥堵对大气污染施加了额外的负担，通过拥堵费征收来减少拥堵，减少机动车排放自然也会减轻大气污染程度。

而且，拥堵费是一种灵活、有弹性且强制力较小的政策工具。征收拥堵费不是一刀切，它为驾车出行者提供了一个选择，要么承担更高的成本而不改变原先的出行习惯，要么重新规划出行方式和线路。理性的个人往往以会计成本来做出出行决策，加征拥堵费提高了驾車者的会计成本，这会在边际上产生某种排斥效应，促使驾车者做出与社会最优兼容且于己有利的出行决策。

为何一些人反对征收拥堵费

反对征收拥堵费的人认为，城市规划不合理，公共交通吸引力有限。北京市“单中心”的城市规划不合理，对于朝九晚五的上班族来说，驾车出行是一种刚性需求；加之北京市路网规划弊端重重，城市道路“微循环”不畅，交通拥堵不可避免。另外，通过加征拥堵费来刺激人们改变出行方式，必须有一个完善的公共交通系统，而目前北京市公交系统在运载能力、换乘、舒适性上存在很大的不足。所以，就北京市目前的规划和公交情况来说，征收拥堵费可能并不足以解决城市拥堵问题。

第二，征收拥堵费成本巨大，且治标不治本。征收拥堵费势必需要一定的技术支撑，需要更换电子车牌，加装高分辨率摄像机，建立后台筛查系统，同时，也需要配备一支专门执法队伍。围绕征收拥堵费的一次性设备、技术投入本身需要一大笔财政投入，而且，系统运行往往也伴随着巨大的行政成本，如果成本过大，以致耗尽征收拥堵费的收益，那么，在成本收益核算的分析框架下，这并不划算。

第三，征收拥堵费不合法、不公平。反对意见认为，征收拥堵费实际是对私人财产的一种变相限制，是一种广义的征收行为，在没有合法补偿的情况下，征收拥堵费实际上要求车主做出“特别牺牲”。《中华人民共和国立法法》规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，所以，北京市政府出台征收规定并不合法。另外，北京市有大量财政供养的公车，征收拥堵费对这些车辆构不成限制；同时，拥堵费在边际上只会对低收入车主产生影响，因此，征收拥堵费并不公平。

最后，还有人担忧决策过程不够透明，会形成新的权力寻租空间；一味追求通过收费的方式解决交通拥堵问题，很可能导致“懒政”现象。此外，拥堵费征收涉及车辆定位和行程记录，对公民的隐私而言，也可能构成一个风险。

【延伸】

新加坡和伦敦因何成功

在世界范围内，新加坡和伦敦的拥堵费征收政策具有典型性，这里进行简单介绍。

早在1975年，新加坡便在早高峰期间对进入中央商务区的车辆征收拥堵费。新加坡拥堵费征收总体上具有“循序渐进、动态调整”的特征。最早，新加坡只在早高峰期间对进入中央商务区的车辆征收拥堵费，1989年开始在晚高峰期间征收拥堵费，期间，收费标准也在不断的调整；至1998年，新加坡实行了公路电子收费系统（ERP），通过设置自动电子收费闸门，根据管制区域平均车速实时计算收费标准，并每隔三个月对计算公式进行调整。新加坡拥堵费征收政策取得了良好的效果，刚开始征收，管制区早高峰期间的交通量大幅下降了73%，到2014年，新加坡高峰期主干道行车时速仍然有29公里。需要注意的是，新加坡征收拥堵收费能取得预期效果与严格的数量管制、发展公共交通、优化布局停车位等政策组合拳密不可分，征收高额的拥车费，在入口出实现汽车总量控制，是拥堵收费取得成功的前提。

2003年，伦敦划定出一个22平方公里的区域，在每天上午7点至下午6点半期间，对进入该区域的车辆征收5英镑通行费，通行费标准之后逐渐调整为目前的10英镑；2007年，该收费区域进一步扩展为39平方公里，同时，收费时间缩短半小时，并设置了两条免费走廊。收取通行费后，伦敦市中心车流量、拥堵时间、污染物均有了大幅度下降。伦敦拥堵费缴费渠道多样灵活，网上支付、邮政、电话、手机短信支付、零售商皆可。在政策论证实施过程中，伦敦进行了充分的协商、咨询和讨论，照顾补偿了各利益相关方的利益，对住在缓冲区域和按年按月缴费的车主给予了打折优惠。但是，近几年，伦敦的拥堵情况出现了反弹。

简单判断，新加坡和伦敦征收拥堵费的政策是成功的，作为一项政策工具，它起到了预期的作用。其实在一定程度上，任何一项政策工具都是“中性”的，其是否取得预期治理效果，受制于政策工具实施的一组约束条件。所以，国外经验仅仅提供了一种路径上的参考，在北京征收拥堵费，需以实际为主，研究并理解政策所面临的复杂问题情境。

【对策】

北京道路拥堵解决之道

到底该怎样看待北京市征收拥堵费这一政策呢？在详细探讨之前，首先需要在价值层面做一些澄清。我们看到，拥堵费征收争论双方的意见中，正方多是基于事实和效率层面的权衡，而反方则涉及诸多的价值判断。说到底，征收拥堵费本质上并不构成对私人财产的限制，汽车是私人的，但道路是公共的，更要紧的是道路是稀缺资源，其使用超过某一点后，伴随拥挤而来的是巨大的负外部性。正因为道路资源稀缺，本着增进公共利益的原则，政府部门对其进行分配则具有正当性。自由不可能是绝对的，正如国内行政法学家王锡锌教授所言，“公共资源不是自由取用的‘丛林，而是容忍协调的‘社会”。

自2014年推进公车改革后，可以说征收拥堵费的障碍得到了进一步廓清。治理交通拥堵，无非是从供给和需求两个方面着手。就北京而言，城市规划是历史的产物，很大程度上具有不可逆性，新建、扩建道路容量，进一步提升交通管理等供给侧的解决路径潜力有限。另一方面，北京市有2000多万人口的大都市，北京居民对私家车的需求不可谓不大、势头不可谓不猛，这才是解决拥堵问题面对的最大實际。治本之策难也！所以，治理北京治堵问题，还得回到“多管齐下”这句俗话。采用多种政策工具，从边际上进行调整，以量变促成一个可接受的交通秩序，方为应对之道。

首先，加强公共交通系统的建设，提升公交系统的运载能力和吸引力。一个完善的公交系统，确是交通需求管理措施发挥作用的前提。具体来说，交通管理和城市规划部门需通力合作，在有条件的地方新建改建快速路、公交专用道，加快地面公交系统信息化、智能化建设程度，调整优化地面公交停车场站布局。在轨道交通方面，需着力增加线网规模和线网密度，进一步建设完善、便捷的接驳换乘系统，实现轨道交通与地面公交系统之间舒适、顺畅的衔接；同时，新增建设一批驻车换乘停车场。总之，要充分发挥其在城市公共客运系统中的骨干作用。

其次，推进交通精细化管理，实现内部挖潜。交通精细化管理的目的，在于为确保良好的交通秩序提供软件支持。精细化管理一定程度上是塑造规则的行为，持续的精细化管理具有潜移默化的灌输作用，它最能影响车主对交通的感知，有助于引导驾车者培养良好的驾车习惯。所以，推进交通精细化管理需在快速路入口设置，交通标识管理，设施抢修，道路违法处理快速应对机制等方面多下功夫，多做新的尝试。

最后，全方位推进交通需求管理。解决北京市道路拥堵问题，必须在数量管制的基础上调解路面汽车流量，因此，在现有摇号、限行、停车管理等措施的基础上，征收拥堵费可以一试。当然，征收拥堵费兹事体大，需要在充分论证的基础上，听取各方意见，权衡各方利益得失；同时，在设计完善技术方案可靠的基础上，还需进行小范围试点，以进一步修改完善政策方案。值得注意的是，关于拥堵费的使用方式和范围，政策方案必须要有明确的规定，拥堵费使用过程必须对民众公开透明。以经济手段为抓手，亦可通过奖励进行正面强化。在存量调整方面，对那些一周内阶段性用车的车主，在现行限号政策的基础上，其如若自愿进一步再少驾车出行一两天，则完全可考虑拥堵费打折和返还，这样，拥堵费能起到更大的调节作用。

（作者单位：北京大学政府管理学院）