预算民主的宪法逻辑：控权力与保权利

摘 要： 宪法理论一切命题的基本出发点在于有效的解决公民权利和国家权力的冲突与协调问题。国家与人民之间的利益博弈是宪法产生基础，这也决定了宪法理论的终极目的是在于限制国家权力，保护公民权利，而权力控制与权利保障的统一是法治的必然要求与发展趋势。现代预算具有“控权性”、“法定性”、“民主性”、“公开性”的这些特性几乎完全对应于宪政的几个价值内核，而且预算的运作过程集中体现了“保权利”与“控权力”的现代宪法理念。

关键词：预算公开 财政透明度 公民参与权

中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）06-0310-02

预算是一个国家的骨骼，是联结政府与公众的纽带：预算在宏观层面上将政府对公众“预算资金的抽取”（税收）和“预算资金的使用”（预算资金支出）联结起来。政府预算收入来自于公众的税款，政府预算资金支出应取得公众的同意，并按照公众的意愿分配和使用，最后应尽可能产生符合公众的利益的结果。从法学的角度看，预算则是公众及立法机关控制政府财政活动的机制，是社会公众约束政府公权力的手段，是支撑现代民主的重要制度之一，是权力制衡和民主法律程序。国家财政的主要供应来源来自于纳税人的税款，就必然要求控制国家的财政的使用，将国家财政用于满足社会公众的需要，以法律程序保证政府预算收支不偏离纳税人利益，反映并满足社会公众的现实需求。因此，预算实质上是人民通过自己的代表机构从财政资金方面制约和监督政府的一种行为，根据现代宪法理念，这表现了公民权利和国家权力之间的博弈。

一、公民财产权与政府财政权的关联性分析

财政是国家为履行其公共职能而形成的国家与公民之间的产权关系，即一种关于政府财政权和人民财产权的关系。对财政权力的控制和对财产权利的保障是统一不可分割的，对财政权力的控制出发点和目的是为了保障作为人权的公民财产权，制约国家财政权就旨在保障公民财产权。

财政，从宪法的角度来看，它应该是一种原则或者理念，规制政府运行中的所有财政活动，它体现的人民财产与政府财政的关系。国家与国家内部的单个公民所具有的财产关系，是一种公法意义上的关系，同时也是一种宪法权利，这种关系就起本质，体现的是国家政权与公众社会之间关系。

1.政府财政权

财政权是国家的“生存权”。 一般认为，国家财政是一个国家存在的基本条件。在现代社会当中，绝大多数情况下国家财政的主要来源是国家全体公民通过劳动所创造的财富，即全体公民劳动创造的财富的一部份组成了国家财政。既然，国家财政预算资金来源于国民财富的创造，国家存在的前提取决于人民的财产权利“让渡”，由此决定了国家财政权是以公民财产权为存在前提和基础的。因此，从公民财产权的角度看，国家财政权是指一个国家凭借其所享有国家主权，通过一定的程序向公民征收税费、发行国债与债券，并将其所收取的预算资金按照法定的程序支出的权力。

2.公民财产权

公民财产权是现代宪法的社会根基，作为一种相对国家的权利，公民财产权经历了从自然权利到法定权利、从民法权利到宪法权利、从消极权利到积极权利、从绝对权利到相对权利的历史性演进。“自宪法秩序产生以来，公民的私有财产权就是宪法秩序的核心问题。”私人财产权，从理论上说，是人类社会发展过程中自然出现的一种权利，其产生发展先于法律和国家。这点在洛克的道德哲学充分说明。在宪法中，财产权以其基石的角色，是受到广泛确认的，这个情况不仅因为他作为其他宪法权利的逻辑基础，还因為它是对国家的一种区分性质。

财产权作为公民所享有的一项宪法权利，公民的财产权首先拥有一种特殊的“防御权”的属性，即国家权力对公民基本权利所加诸的不当侵害时做出防御，并在发生实际侵害时获得救济的权利。其次，公民的财产权还拥有积极的“请求权”的属性，即国家基于公民的同意，以赋税的方式抽取公民财产的一部分作为国家财政，已提供社会公共物品的需求，公众由此拥有请求国家提供公共产品的权利。

3.政府财政权与公民财产权的关系

公民财产权与政府财政权的互动，贯穿于一国政府预算活动的始终，二者的关系是宪法下预算民主问题的实质。在一个充分尊重和保护公民财产权的现代国家，国家财政收入的来源必须仰赖公民部分财产权的让渡，公民的同意与授权是政府财政权获得合法性的基础，因此，公民财产权是政府财政权的起点和依归。

向社会公众提供公共产品与公共服务的政府与向政府提供税款的社会公众之间形成了一种契约关系。政府财政收入来自于公众的税款，就必然要求控制政府财政的使用，政府财政资金支出应取得公众的同意，并按照公众的意愿分配和使用，最后应尽可能产生符合公众的利益的结果，以法律程序保证政府财政收支不偏离纳税人利益，反映并满足社会公众的现实需求，进而保护公民的基本权利，也就是用法律保障个人的财产权利不受政府财政权力扩张的侵犯。

二、“权力制约权力”分权制衡对政府财政权的控制

“权力有作恶的滥用的自然本性”，宪法意蕴的核心就在于对于国家权力的控制。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“权力天生具有一种侵犯性质，应该通过给它规定的限度在实际上加以限制”，对于权力的控制，首当其冲是以权力控制权力，即以“分权制衡”以保证国家各部分权力在运行中保持总体平衡。在一切的国家权力中，最为重要当属政府财政权，财政是政府存在的前提。

预算民主体现了权力制衡的理念，国家预算民主制度下的公共财政体制，区别于以往任何时期的财政制度的关键点，就是其具有的财政分权与制衡的内容。分权学说和均衡政制理论是财政法治得以建构的逻辑前提和基本假设，立法机关的主要职能是立法、监控财政收支和监督政府，而立法机关的政治地位和权力范围的不断上升与扩张，实际上反映了现代意义上财政收入权的权力源头对财政权控制的上升与扩张。在法律上看，各国法律都刚性规定政府预算须经立法机关的批准才拥有法律效力，方可执行，其作用是：一是立法机关从源头上控制了财政资金的使用，截断政府滥用公权力的物质来源，从而催生了威慑政府的一种有效途径，二是通过立法机关民意的行使，表明人民与人民代表对政府的信任和主持，进而保证政府权力运作的合法性与正当性。

在财政预算中，如何加强对政府财政权力的约束与控制，就成为财政预算能否合理实施的主要前提。根据代议制民主与权力制衡理论，政府预算是立法机关对政府财政权力的控制与监督的重要手段之一。立法机关对行政机关财政权的控制的表现在以下三个方面：一是立法机关通过控制政府的财政支出，从而迫使政府自觉的将权力使用与人民利益最大化上，明确政府权力的边界。二是立法机关通过审批预算法案来威慑政府。立法机关掌控政府的财政预算资金的源头，就等于扼住了政府的“咽喉”。三是立法机关通过行使预算监督权对政府预算进行监控进而达到控制政府权力扩张的目的。

三、“权利制约权力”公民参与对政府财政权的控制

预算是全体社会公众及其代表机关对政府财政活动施加压力和控制的活动。长期以来，各国政府预算领域对政府权力的控制和约束主要是通过代议制机构的监督来实现的。这一模式在相当长的时间里发挥了很大的作用，对政府权力进行了有效的监督和控制。但是其缺陷同样很明显，代议制存在委托代理关系，在委托代理关系中由于不是单层的直接代理关系，而是一个多层次的代理链条，这就使得终极委托人和中介代理人之间的关系表现为一个委托代理链。我们知道这个委托代理链是一个递减函数，每增加一个层次就降压一次，层次越多，链条越长，终极委托人就越难以对终极代理人进行有效的监督。这就使得委托代理理论下的代议机构的监督效果打了折扣。而要使权力真正得到有效控制，使所有者（人民）的权力不仅仅表现为法律上或者政治道义上的权力就必须要缩短委托代理链。加强政府预算中公众的有效参与正好迎合了缩短委托代理链的要求。

在现代民主社会的政治框架内，政府的公权力来自于社会公众的授予，其行为就必须体现民意，全体社会公众作为委托人，对政府有纳税的义务，同时也享有对以纳税形式上缴的财政的用途的知情权，通过现在社会中的一系列民主机制，保证个人的自由与财产权利不受政府的非法侵害，还要通过法律程序在公共收入与支出方面表达自己的利益诉求这样的表现机制，向政府表示自身对社会公共产品与公共服务的偏好，要求政府对社会公众的诉求做出相应的反应，采取适当的措施满足需求。在这种社会契约关系中，政府运行的成本以及提供的产品与服务，都是由社会公众的税款作为支撑的，政府提供的产品与服务，是全体社会公众利益的归宿点，建立和完善保证社会公众在决策国家经济资源配置过程中的话语权与影响力的民主法治程序是上面论述的必然逻辑结论。故而，在立宪主义预算民主的制度模式下，每个公民均有参与公共财政事务的权利，或有权亲自或选出代表参与预算的审议和监督，才能保证以财产权为中心的各项公民权利的实现。

四、公平分配实现人权保障

“人权是指人之作为人都享有或都应该享有的权利，是人取得和享有各种具体法律权利的基础，也构成了公共权力正当化的来源和基础，国家的存在是为了保障公民的人权。”人权体现了一个国家，一个社会对人类生存权和发展权的关注，是一个国家、一个社会文明程度高低的重要标志。我国于2004年3月第四次修改宪法时，把“国家尊重和保障人权”明确地载入宪法，这一原则的权利把人权从一个政治概念上升为法律概念，体现了当代中国政府对人权问题的尊重和关注，使尊重和保障人权成为国家的基本工作准则。“在公共预算领域，公共财政来自于纳税人的财产，而财产权是公民最重要的人权之一，国家和政府的重大和主要目的，就是保护他们的财产。”宪法实践证明，人权保障的关键在于为人民权利的实现提供可靠的物质保障。

预算民主对人权的保障主要是通过对财政资金的公平分配实现的。公平正义是法治社会追求的永恒价值，是国家文明进步的标志。从宪法的历史我们可以得出，我们必然要给予公众权利一些特别的保障，才能对人权进行保障。从理论上说，人权可以分为两大类，消极的权利（自由），积极地权利（自由）。保障消极的权利（自由），我们就应该完全属于公民自行管理的事务进行边界划定，在边界里不允许国家权力和其他主体的干扰，国家权力必须尊重这个边界，保持消极。反过来就是说明政府的权力应该是有限的，不能随意的扩张，随意的侵犯公民自行管理的领域，这叫做“有限政府”。另外一个方面，即积极地权利（自由），与消极的权利（自由）不同的是，他必须依赖于政府的某种特定作为，即“有效政府”。有效的、有作为的政府才能切实履行宪法与法律赋予政府的各项职责，保障公民的各项基本权利。如何使一个政府既是一个“有限的政府”又是一个“有效的政府”呢？一个最基本的要求就是要保证财政资金分配的公平性和合理性。实现预算民主，强化立法机关对于政府预算的监督，扩大公民参与政府预算的范圍可以影响甚至改变国家资源分配的优先顺序，使财政资金的分配更加公平和合理。公平和合理的政府预算控制了政府的财政开支，控制了财政开支也就斩断了政府权力滥用的物质基础，在源头上控制住了政府的财政开支，也就扼住了政府权力的“咽喉”，进而克服政府滥用权力的趋势。因此，预算民主确保了公平分配，有效保障了人权。

在民主社会中，国家整体的经济资源分配也会更符合民主化，立法机关对政府预算的审批与监督和公众有效地参与政府预算，使得社会各阶层的对于公共物品需求偏好才得以反映到政府的预算决策中，从而为社会的公平分配，人权的有效保障打下了基础。

参考文献

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[2]周刚志：《论公共财政与宪法国家—作为财政宪法学的一种理论前言》，北京大学出版社2005年版。

[3][美]埃尔斯特：《宪法与民主——理性与社会变迁研究》，潘勤，谢鹏程译，三联书店1997年版。

[4][英]洛克：《政府论》，叶启芳译，商务印书馆1964年版。

[5][美]汉密尔顿，杰伊，麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版。

作者简介：刘崇娜，女，（1983.4-），山东烟台，中共佛山市委党校，讲师，上海财经大学博士，研究方向：法律经济学，宪法经济学。