公共部门绩效悖论及有效突破路径探析

单翠州

摘要：公共部门绩效悖论的发生是多种原因共同作用的结果，其发生有许多弊端，会阻碍组织的创新、降低组织的视野、导致组织整体绩效的下降等等。本文采用系统分析的方法从价值观念层面、指标体系设计层面、执行层面和反馈层面分析了绩效悖论发生的原因，并与之相对应从价值、指标、执行、反馈四个方面阐述了突破绩效悖论的途径。

关键词：公共部门；绩效悖论；突破路径

一、引言

公共部门绩效管理根本上在于提高组织和个人的绩效，促进资源的有效利用，促使政府全面履行职能，提升公共服务的质量和水平，以绩效为手段提升自身的合法性。其中，“政府绩效评估指标设计在整个政府绩效评估过程中居于核心地位。”[1]因此，公共部门绩效指标体系的设计是关键之所在。“绩效管理和指标并不仅仅是一种时尚，而是公共管理中的大趋势。”[2]在国内外的政府绩效管理中一些绩效测量工具被广泛的应用，其中应用比较普遍的有BSC、KPI、TQM等。然而，由于各个测量工具自身的局限和公私部门的差异，这些绩效管理工具并没有达到预期的效果，甚至出现组织资源的浪费。因此有必要对绩效悖论进行探讨。所谓公共部门绩效悖论指的是在公共部门绩效管理中由于公共部门组织自身的特殊属性和所处环境的复杂性，以及各种主客观条件的限制，随着时间的不断向前推移导致绩效指标不能准确测量、反映组织的真實绩效和区分绩效的优劣，从而导致绩效指标失灵的现象。

二、公共部门绩效悖论发生的原因分析

以下从概念层面、指标层面、执行层面还有绩效反馈层面等四个方面分析绩效悖论产生的原因。价值理念和战略目标是进行绩效指标设计的顶层指导，决定了指标开发的方向，是绩效指标的灵魂和归宿。绩效指标是对价值观念的具体化，其信度和效度是准确测量绩效的关键。但专家忽视政治生态而设计的绩效指标如詹姆斯所言“鸡笼里的狐狸能够使专家化设想成为泡影。”[3]如威尔逊所说，执行宪法日益比制定宪法难，已经反映出执行领域的重要性，它是实现蓝图的关键。没有反馈的执行不但没有效果甚至还会出现绩效的倒退，注重随情景变迁的具体反馈工作十分重要，如唐纳德所言“能否有效驾驭项目执行的关键在于管理者能否得到良好的行政反馈。”[4]

（一）概念层面

1、价值理念影响绩效指标体系设计的科学性

公共部门与私人部门之间的根本区别在于其追求的社会价值。价值理念从规范模式的视角规定了应然的方向。效率、公平、民主、法治等价值是公共部门的应有之义，在设计绩效指标体系的时候也必须考虑其遵从的社会价值规范。“大多数的公共政策目标是试图在两个或更多的价值之间达成妥协。”[5]因此，如果指标体系设计只是遵从一种价值规范并发挥到极致，那么指标体系的科学性就会受到怀疑，部门绩效必然会发生扭曲。最终的绩效指标也不能反映出公共部门自身真实的、特殊的绩效。

2、战略目标清晰度决定了指标的具体化程度

战略目标是基于组织内外部环境运用前瞻性思维预测的未来组织的努力方向，和组织为公众提供的服务直接相联系。绩效悖论发生的原因之一是政策目标的模糊性，公共政策经常有许多，有时候甚至是相互冲突的目标。因此，价值指标不是中立的。目标的不清晰会使绩效指标的设计具有矛盾性，更会加剧绩效悖论的发生。而且，“目标最终能够随着时间的推移而改变。目标随着执行过程不断发展，因为行政管理的现实状况总是很难预测的。”[6]目标的变动性也必然要求绩效指标的变化，如果只是组织目标变化而绩效指标不变那么绩效指标就变成了无源之水失去了意义，导致绩效悖论发生。

3、如何界定组织绩效直接影响组织发展方向

“困难不在于我们不能从理论上说明绩效的原因，实际上我们一直在这么做，尽管不明确，而在于我们不知道绩效是什

么。”[7]绩效考核指标就是组织的指挥棒，因此，对组织的绩效进行界定至关重要。公共部门的绩效和政府职能直接相关，其特点也与公共部门的属性密不可分。不清晰的政府职能定位，尤其是政府、市场与社会边界的变动性会影响公共部门绩效的界定。另外，由于公共部门的公共产品在生产和消费上具有统一性，再加之公共部门绩效结果（产出）的难以测量性这会导致对绩效界定的困难加大。政府职能不转变或是政府职能转变不到位都会影响对公共部门绩效的界定，不清晰的绩效目标会使组织的员工积极性受挫影响组织的绩效。

4、对待绩效测量的态度影响组织绩效的提升

“过于在组织内强调监控和效率就会增加绩效悖论发生的概率。”[8]如果公共部门仅仅把绩效评估作为管理组织的唯一手段，组织必然会把资源用于被评估的组织方面，通过增加被考核方面的效率来提升组织的绩效，但是实质上可能导致整个组织的绩效的下降。严重后果会导致组织思想的僵化和应对突发挑战事件能力的下降，给组织带来不可挽回的损失。

（二）指标层面

1、对概念具体化的完整程度决定了指标的价值

“如果指标体系并不能涵盖政府绩效的内容，则其自身也就失去了意义。”所以完整反映公共部门绩效内容的指标体系是绩效管理的关键。“一个东西本身的复杂性，意义的易变性及测量的困难这些东西同时能激发行动，能塑造我们的思想。”因此，绩效测度的困难性为我们带来动力的同时也带来巨大的挑战。公共部门目标的多样性甚至是模糊性，公共服务的复杂性、动态性以及以人为本的理念导致完全反映组织绩效的指标很难设计。公共部门部分绩效是很难用指标来量化的，比如思想道德状况、党建情况、恶劣事件对社会的影响等等，再加之不断出现的社会新情况导致完整反映政府绩效的指标很难找到，这种绩效指标会直接对组织的真实绩效发生扭曲。

2、指标体系的时效性影响组织的真实绩效水平

绩效悖论的发生关键点之一就是绩效指标的失灵，不能随时间的推移而发生改变。当用过时的绩效指标测量组织的绩效的时候，组织的真实绩效是无从考核的。例如对公共部门发展经济指标的考察，如果只看到经济增长的速度率，而忽视经济存量的大小和产业的合理布局以及生态环境的破坏程度，那么这种指标就不能很好的反映经济发展的真实水平。随着生态环境、毒品泛滥、恐怖活动加剧等后现代问题的逐渐突出，对公共部门绩效的考核就要把新的指标囊括进去，如此，才可以提升整个社会和国家的整体福祉。

3、指标体系的适用性制约组织绩效的提升空间

Meyer认为导致绩效指标恶化的原因有四个：“进步学习，退步学习，选择（用绩效优秀者代替不良者）和忽视绩效不同的方面等。”这也说明了绩效指标的适用性很关键，不适应组织发展的绩效指标会妨碍组织整体绩效的提升。绩效指标的设计也要考虑具体情景因素的制约。不考虑国情、世情、党情、民情的绩效指标设计会脱离当地实际的政治环境和社会环境，如此，也就不能真实反映组织的绩效水平和地方特色的绩效。尤其是在引进私人部门的绩效管理工具的时候，一切照抄照搬的工具会适得其反，损害公共部门员工的积极性，降低组织的绩效。

4、指标体系的通约性影响横向组织绩效公平性

庞大的公共部门组织存在绩效指标的通约性或者是可比较性的问题。从纵向看公共部门组织内部各部门之间的工作属性，产品形态，层次级别等等差别很大，部分工作与市场接近如国企的经营，部分工作与社会接近如民政工作，部分工作是纯行政性质的。从横向看各个地区经济发展水平，发展阶段，地域地情，民习风俗等等差异很大。因此，不同的情景如果用一种绩效指标去衡量公共部门的绩效，就会制约具有地方的多样性发展，对不适合此指标的地方而言是一种考核的不公平，也不会有好的绩效。

（三）执行层面

1、领导者的领导力强弱影响指标实施的成功率

“在官僚的世界中，一个特别突出行政管理者能够对一个项目的成功产生影响。”因此领导者的能力强弱以及配合程度决定了绩效指标有效实施的效果。领导力弱的领导者没有足够的资源、手段和魅力去影响公共政策的有效的实施，绩效指标的预期效果就达不到。此外，领导者的配合也十分关键。“拖延或其他不合作行为虽然不必然会损害政策实施的效率和效益，但是会损害报告绩效和实际绩效之间的联系。”为达到报告绩效和实际绩效的一致性领导者的配合和积极支持必不可少。

2、资源充裕程度和匹配度决定指标测量的效果

“资源，包括资金和专业人才，在执行立法机关制定的宏伟项目时往往是匮乏的。”同样在执行绩效指标体系的时候缺乏资金和专业人才会导致执行的中断。无论是美国的PPBS还是ZBB，还是中国地方政府实践中的BSC的实施，都是在专业人员和足够资金的支持才顺利实施的。当这些绩效管理的工具在没有足够资源的支持下也只能搁浅，PPBS在由国防部门向联邦层面推广，以及ZBB向联邦政府的推广都遇到了资源的匮乏而被迫终止。这种绩效管理不但没有提高组织的绩效反而增加了组织的文本负担，导致员工工作量的增加绩效却没有显著的增加。

3、执行工具的有效性和充足性影响测量的质量

执行绩效指标必须要有组织领导的支持，部门之间的有效合作，组织雇员的通力合作。在以结果导向，分权为基础的绩效管理运动下，选择适合的绩效测量手段、方法和技术对于提高公共部门的绩效大有裨益。如果执行机关没有足够的市场化工具和宏观统筹的资源调配工具，绩效指标的实施就会遇到瓶颈，无法测量。技术上的不确定性，同样会给绩效的执行带来巨大的挑战。尤其是在价值模式不断的扩散的今天，导致行政机关计划执行的困难不断加大，正如哈贝马斯所说“行政计划缺乏合理性是一种必然会发生的趋势。”在价值趋向扩散的情况下，没有足够的手段去应对新情况会导致执行的混乱的绩效的下降。

4、对执行过程中众变量的注重程度影响有效性

“许多变量对执行过程有影响。包括个体角色、人的行为考虑、组织因素、机构因素、机构间的因素以及政策设计。”因此，在执行绩效指标体系的时候必须要充分考虑以上因素对执行的影响。尤其要注重员工本身对执行的影响。“必须让员工雇员感到他们可以影响测量并且负有责任。”这样可以激发员工的积极性，提高组织的绩效。

（四）反馈层面

1、绩效测量反馈的存在性对组织绩效至关重要

“事实上，属下和机构代理人的不顺从已经成为一种常规而非例外，命令与结果之间的不配合是常见的。”因此，问题的关键在于通过加强反馈控制绩效指标的实施。没有反馈的绩效评估的不到关于组织绩效方面的信息，也就难以发现组织的问题，甚至会掩盖组织潜在的矛盾，组织的雇员也就失去了努力的动机。公共部门中大量的官僚病症常常扭曲信息的真实性，从底层流向高层，尤其是关于问题的信息。因此，即使是优秀的绩效考核也得不到良好的反馈，组织的真实绩效不能被测量出来，出现真实的绩效和测量绩效的脱节。

2、绩效反馈的时效性真实性影响观念转变速度

行动结果的反馈可以帮助管理者修正自己的思想观念。传统的思路是理念指导指标设计，指标指导行动的开展，反馈是缺乏的尤其是公共部门存在执行垄断的情况下。没有及时反馈的执行会导致组织思想的封闭和执行的僵化，管理者依旧会遵循惯例和自己的思维定势作出决策，虽然时代在發展，但是管理者的思想却因绩效反馈的失真而裹足不前。另外，绩效执行的反馈必须是真实的，虚假的成绩只会是掩耳盗铃，危及自身的合法性。总言之，绩效反馈的真实性和时效性影响理念的顶层设计，不真实的反馈会使组织跟不上时代的步伐，降低组织的绩效。

3、绩效反馈的及时性影响指标修定的信度效度

“信度”指的是测量工具能否稳定地测量所测量的事务或变量。“效度”指的是测量工具或手段能够准确测量出所需要的测量的变量的程度。行动是在绩效指标的指导下进行的执行，没有及时的反馈信息和执行情况的报告就不知道指标本身的信度如何，也就是不能测量出组织的真实绩效。同样也会对组织绩效全面性产生影响，偏颇的绩效指标不能全面反映出组织的绩效。没有及时的反馈就得不到及时的指标修正，最终导致指标体系的信度和效度的降低，不能全面的、准确的反映组织的真实绩效，导致绩效悖论的发生。

4、反馈策略选择的适当性影响组织成员积极性

“如果管理者不能发现问题，那么很显然要解决问题是不可能的，因此，好的执行者必须完善获得反馈的策略。”而策略的选择不仅仅涉及的是管理者的日常监控，更重要的是组织雇员的工作动机的强化。必须让选择的反馈策略加强化成员对组织的承诺，因为“雇员动机和努力通过雇员对组织及其目标的承诺得到证明。”不适当的绩效反馈策略（如缺失的员工参与反馈、强制型的反馈等）会降低组织组织成员的组织承诺，从而影响雇员的工作动机和努力，降低组织的绩效。

三、结论

综上所述，公共部门绩效悖论的发生是多种原因综合作用引起的。既有概念层面的原因也有指标体系设计层面的原因，既有执行方面的原因也有反馈方面的原因。在对公共部门的绩效进行评估时要对评估的工具进行改造使之符合公共部门的属性特点。要有效的克服公共部门绩效悖论必须在公共部门的框架下树立正确的理念，设计出信度和效度较高的绩效指标体系，在领导者的支持下顺利开展绩效评估，并得到及时有效的反馈信息，对理念和指标进行修正，这样循环往复的模式可以有效的避免绩效悖论的发生。

[参考文献]

[1]卓越. 政府绩效评估指标设计的开发思路[J]. 中国行政管理， 2008（3）：42.

[2]Peter Dahler-Larsen （2014） Constitutive Effects of Performance Indicators： Getting beyond unintended consequences， Public Management Review， 16：7，969-986.

[3][4][6][18][19][26]詹姆斯·W·费斯勒，唐纳德·F·凯特尔. 行政过程的政治[M]. 北京：中国人民大学出版社，2013.

[5][20]唐纳德·E·可林纳等. 公共部门人力资源管理：系统与战略[M]. 北京：中国人民大学出版社，2013：6.

[7]Meyer， M. W. （1993）. Organizational Design. Explorations in economic sociology， 250.

[8]Sandra Van Thiel.（2002）The Performance Paradox In The Public Sector.Public Performance & Management Review， 25（3）：267-281.