虚热的八万亿？

吴健 李学乐

市领导催促项目尽快落实到位，而财政局却对此一直不批复，两者的利益诉求存在矛盾，不利于项目的推进。更有甚者，一些PPP项目会跨越五六个部门，这时再自家各扫门前雪，那么项目将寸步难行。因此，如果项目实施过程中缺乏统一与协调机制，会使项目面临停滞风险。

自从2014年财金76号文、发改投2724号文颁布以来，公私合作的PPP模式在中国掀起热潮，在土地财政出现“拐点”之际，其作为缓解债务压力的重要工具，为各地方政府的发展带去了新的期待。截至2016年1月31日，纳入财政部PPP综合信息平台库的共有6997个项目，总投资需求为81322亿元。然而有人质疑，这其实是一种虚假的繁荣，是剃头挑子一头热。那么，这八万亿的盛宴签约情况到底如何？落地的项目呈现出怎样的特点？面临着怎样的困境？

基建、国企签约热度高

由于财政部、发改委、各省市都曾公开发布过PPP项目庫，为了统一口径，并具有典型意义，我们选取财政部第二批PPP示范项目（206个）作为样本进行调查研究。

华中地区签约率最高

在这206个PPP示范项目库中，我们跟踪到完成签约的项目共有66个，占总数的32.03%。根据落地项目分布省市的对比分析发现，项目签约率最高的是华中地区，共有17个，占比为25.76%；西南地区次之，共15个，占比22.73%；排第三的是华东地区，共13个，占比19.7%。而签约率最低的是东北地区，只有2个，占比3.03%。也就是说，全国各区域的PPP项目的落地情况发展极为不平衡。

这与各省市对PPP模式的重视程度有关。像河南省被推荐为财政部第二批示范项目的就有41个，进入签约流程的项目个数自然会比较大，有13个，相当于东北地区的六倍以上。并且，国家经济政策指向、城市发展热度以及对外开放程度对项目的落地情况也会产生影响：首先，国家关于发展一带一路、东盟自贸区规划战略相关政策的密集出台，引导越来越多的企业到那里去寻找商机；其次，近年来，沿海发达省市的人力、资金等要素成本逐渐提高，企业们为适应新常态，争取利润最大化，纷纷转战内陆，富士康就是其中一例，这无疑为这些地区增添新的潜在的社会资本方。

社会资本钟爱基建

已进入签约流程的PPP项目所涉及的领域也呈现出“冷热不均”的现象，总体来说，公共服务领域（养老、科技、旅游、医疗、教育、体育、文化）比较冷，基础建设领域比较热（水务、市政、交通）。后者共有50个项目，占总体完成情况的比例为75.76%；而前者则只有16个，占比为24.24%。具体来说，受到社会资本钟爱，投资热度最高的领域是水务（19个），次之交通（16个），市政排名第三（15个），这些项目的占比分别是29%、24%、23%，而对教育（1个）、文化（3个）、养老（6个）、科技（2个）、旅游（1个）、医疗（3个）等领域的项目反响平淡。这与财政部示范项目行业分布情况类似，差不多都是三七开，但与PPP运用较为成熟的发达国家的情况恰好相反。以英国为例，截至2015年3月，英国投入教育、医疗卫生、文化体育等部门的PFI（私人融资计划，政府和私营部门合作）数目分别为171、125、17，分别占总数目（722个）的23.68%、17.31%、2.35%，三者之和占比高达43.35%，这样就促进了国家公共服务质量的提升。从对比可以看出，我国在公共服务领域运用PPP模式还有所忽视。

就像PPP圈子里所流传的一句话，PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻。当PPP项目经过了项目识别（项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证）、项目准备（财务模型构建、风险分配方案优化、项目交易结构、回报机制设计、项目实施方案撰写）、项目采购阶段（市场测试、设置资格预审条件、核心边界条件），确定了社会资本方，这并不是终点，关键还在于政府与社会资本方结为亲家之后，要如何处理婚后油盐酱醋茶的问题。因为一个PPP项目动辄10年，最长可以达30年，在漫长的过程中可能存在变故，最终项目是否真的能落地，还是要看成果如何。而且这些项目中，还存在一些是在各省市的PPP项目推荐会上直接签约，这样没有经过系统了解调研的，就为项目执行过程中增添了不必要的麻烦。

国企成社会资本主力

PPP项目受热棒的程度还与社会资本方的企业性质密切相关。在将签约样本按照社会资本确定、属性明晰的标准进行筛选后得到的剩余58个项目中，有国企（包括上市与非上市）、民企（包括上市与非上市）、金融机构参与的项目数量分别为47、12、4，占比分别为74.60%、19.05%、6.35%。同时，根据财政部对项目的归类标准进行划分，结果显示，民企操刀的项目分布行业较为平均，国企与金融机构则大部分集中在基础设施行业。有很多项目对资金需求比较大，对专业能力要求比较高，这时单个社会资本可能难以满足要求，联合体的方式应运而生。在上述206个示范项目样本中，就有10个联合体参与项目的运作，其中不乏国企与民企合作的案例，像白银市地下综合管廊试点项目就由中国一冶集团和山东华达建设工程公司来相互协作，海东市乐都区污水处理厂的项目也是如此。而上市民企如运盛医疗、人福医药、维尔利、永清环保更偏爱科技、医疗、市政环保领域的项目，非上市民企则渗透到交通、水务、市政、文化、养老等行业中。对国企来说，最常见的身影就是中国铁建、中国建筑、中信集团等，只要看名字，多多少少就知道他们偏爱啥领域了。这样的分布趋势，与中国国企资本实力雄厚而民企稍弱的基本事实是相吻合的。

值得注意的是，虽说在PPP模式中，社会资本主要担当着运营管理的角色，政府则主要作为监管者，而在实践操作中，无论政府在与社会资本组建的项目公司中是否参股，它均会要求拥有“一票否决权”，以便维护项目正常运行，防止其跑偏。

三大拦路虎阻碍项目落地

想要探寻PPP项目签约率低，涉及区域、行业冷热不均以及民企对此反映不热衷等一系列现象的背后原因，还要从项目的实践操作上寻找。由于每个PPP项目都站在不同的地方政府政策、不同的行业领域、不同的对接政府部门等层面，它们都有其自身的特点，实施方案也需要量体裁衣，相应地遇到的问题也会有所不同。例如以往PPP失败的项目中，汇津长春污水处理工程是因为政策变动迫使政府赎回项目，杭州湾跨海大桥是因为实际收益远低于可研预期，而天津双港垃圾焚烧发电工程是由政府缺位与民众抵触而不得不半途而废。从以下三个具有代表性与典型意义的PPP项目案例，不难一窥许多社会资本对PPP项敬而远之的原因。

项目推进缺乏统一协调

以A市水利工程项目为例。项目由引水工程和水系治理工程两部分组成。总投资97600万元，其中引水工程投资32700万元，水系治理工程投资64900万元。为了提高水利工程管理效率，减少政府财政支出，当地市政府决定采用PPP模式进行建设运营。项目采用BOT模式。由项目公司负责投融资、建设、运营、维护A市水利工程，特许经营期满，项目公司将水利工程项目无偿移交给A市政府。项目公司的股权结构为政府方30%、社会资本方70%。

这个项目中遇到的最主要问题是，项目急于开工，而PPP流程处在停滞状态。项目在八月初进场，A市城投公司是该项目的实施主体，由于该项目投资大、时间紧，市领导也多次催促尽早将项目落实到位。但现实情况是，第三方咨询机构配合市城投公司将《两评报告》编制完成，并上报到市财政局。财政局的相关负责人以项目收益率过高、财政支付压力大等问题为由，对上报的方案迟迟不批。为了项目的进度不受影响，A市城投公司将项目的引水工程部分进行公开招标，让这部分工程先开工。

在这个项目中，市领导催促项目尽快落实到位，而财政局却对此一直不批复，两者的利益诉求存在矛盾，不利于项目的推进。更有甚至者，一些PPP项目会跨越五、六个部门，这时再自家各扫门前雪，那么项目将寸步难行。因此，如果项目实施过程中缺乏统一与协调机制，会使项目面临停滞风险，也使得一寸光阴一寸金的社会资本不敢轻易在PPP项目上圈地。

PPP具体操作实施复杂

以浙江省B市污水处理项目为例。项目所涉及的污水设施包括，已运营和已建成污水处理厂4座、再生水厂1座、污泥处理厂1座、污水泵站27座；已建设和拟建设的污水处理厂4座，新建配套管网工程2项，泵站改造工程1项。当地政府决定用PPP模式进行建设运营，项目采用TOT+BOT模式运作。这属于污水行业内较为成熟的运作方式，但由于项目类型等因素的复杂性，越来越多的问题随着工作的不断深入而暴露出来。

这个项目中所涉及的关键问题不少，首先是存量资产的处置。如目前市内已有的4座污水处理厂、1座再生水厂、1座污泥处理厂和27座污水泵站，还有泵站间的污水管网。相关方对泵站间管网的资产清理和产权所有情况进行调研发现，这些管网权属复杂，分别归属于各区县相关部门管理。经过广泛调研确认，并不将其考虑到该项目运作范围内，但是将通过特许经营协议的条件设置，留下解决方案以便在未来时机成熟时实施。

其次，新建项目的报价问题。考虑到新建项目在建设完成正式运营后需要进行污水价格的调整，相关方在合同中设定了相关条款，以避免政府方与项目公司在未来新建项目正式运营时，无法就投资和运营回报协商达成一致。

还有新建项目的建设问题。根据《中华人民共和国招标投标法》中规定“招标分为公开招标和邀请招标”；《中华人民共和国招标投标法实施条例》的有关规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”，可以不进行招标。而该项目采用竞争性磋商的采购方式，因此在特许经营协议中规定中标的投资人将根据适用法律法规，通过公开招标的方式选择施工承包商负责具体建设。

在该项目中，PPP项目执行过程中涉及许多细节性问题，像存量项目边界的确定、新建项目上的报价问题、采购方式的确定等，这一系列的具体问题在我国出台的政策中并没有涉及，目前的政策一般没有具体的实施细则，都是一些大而化之的指引。再加上PPP在我国真正兴起也就两年多时间，是个新鲜事物，成熟可参考的案例并不多。因此，当项目变得无法可依、没有惯例可循的时候，问题自然也将一个接一个地蹦出来，这样不确定性风险加大，给潜在的社会资本所带来的机会成本也会增加。

相关法律效力有所欠缺

以C市轨道交通工程项目为例。该项目涉及24座车站，即22座地下站，2座高架站的建设，项目总投资约为217亿元。当地政府决定采用BOT模式进行建设运营。项目由C市城投集团作为市政府授权的项目PPP实施机构，负责项目准备、采购、运营和移交等工作，具体包括编制实施方案、选择确定社会投资人、代表政府签署PPP项目合同、特许经营协议等相关法律文件。

而外界对于这个项目的争论点在：C市城投集团是否能做项目的实施机构。在查找法律依据时，相关方发现起码有两个版本：财政部认为实施机构必须是政府的职能部门或者是行业的主管单位，也就是说必须是行政主体；而发改委则认为只要是地方政府授权的单位就可以了，至于单位的性质，是行政单位还是企业法人，是没有区别的。这可真是公说公有理，婆说婆有理。

事实上，这两个规范PPP项目的文件指引都不是以明确的法律或者法规的形式出现的，而是政策性文件。这两者之间的区别比较大。政策性文件是没有法律效力存在的，它只相当于一个指导性文件。也就是说，假如相关方在PPP合同里面违背了这个政策性文件的哪条规定，不能说合同里的这一条就是无效的。因为从法律层面来讲，只有当合同中的条款违反了法律与法规的强制性条款时，才能称其为无效。所以，在PPP项目的具体操作中经常会遇到明明有政策文件可依，却还是这样做可以、那样做也可以的现象，这就需要加强PPP制度设计，以立法的形式出现。

小贴士：PPP项目筛选入库

PPP项目筛选入库流程走两个阶段：首先，由地方筛选符合要求的项目上报给财政部与发改委；接着，由财政部与发改委从其中按照中央的要求与规范筛选出部分项目作为示点与规范。因此，PPP项目大致分为两部分，一个是由中央支持的，一部分是由地方政府的财政支持的。

小贴士：PPP三种路径

政府购买指的是能够明确政府购买的公共产品和服务，所支付的费用；

使用者购买指的是能够明确使用者（公众），在使用产品的过程中需要付费的部分，如门票、水费、高速收费等；

可行性缺口补助是由于项目并非明确的政府购买服务，而采取使用者付费不足以满足合理收益，所采用的一种折衷的选择，政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补缺口部分，使项目“可行”。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

三种付费方式之間并没有冲突，特别是对一些综合类项目，如区域开发，可能对不同部分采取不同的付费方式。