群雄逐鹿PPP

严学锋

无论奉行积极审慎灵活有效，有章可循因地制宜，还是敢抓机遇力促转型，实力上市公司在PPP领域竞逐同时，逐渐练就了一套个性化的本领。

据财政部数据，截至2016年2月29日，共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元。这个数字，约为2015年全年新开工项目计划总投资40.8万亿元的20.34%。迅猛发展的PPP犹如体量巨大的竞技场，而像中国铁建、中国交建、龙元建设、中国中铁等实力上市公司成为当仁不让的重量级参赛选手，他们对参与PPP有着怎样的理解和制胜之策？

中国铁建：积极审慎科学决策

2016年1月，中国铁建股份有限公司（联合体）中标徐州市城市轨道交通 2 号线一期工程 PPP 项目。该项目合作期 25 年（其中建设期 5 年）。中国铁建出资的投资回报率为中国人民银行公布的 5年以上期人民币贷款基准利率+2.45%，总投资为 169.79 亿元，约占中国铁建中国会计准则下 2014 年营业收入的 2.87%——可谓不小的项目。这是央企上市公司中国铁建积极参与PPP的一个缩影。2015年以来，中国铁建已中标多个PPP项目，总投资规模达数百亿元。

积极有着必然性。有关专家预计，我国PPP项目相对于基建项目总量的占比可能超过其他国家惯常使用的15%的比例，“PPP化”将成为我国基建项目融资模式的主流。“在这种情况下，作为中国最大的、最具实力的基础设施建造商，中国铁建一定会抓住机遇，积极参与PPP项目的投资和建设。”中国铁建董秘余兴喜对《董事会》表示：“这对中国铁建来说，意义重大。具体来说，意义至少有三点。一是积极参与PPP项目可以进一步增加中国铁建的市场份额，巩固和提升公司的行业领导地位。二是有利于中国铁建的转型升级。公司的业务模式传统上是以单纯的工程承包为主，近年来，我们加大了转型升级的力度，已初见成效。积极参与PPP项目，有利于公司的进一步转型升级。三是有利于提升公司的盈利能力。由于我国建筑市场竞争激烈，工程承包整个行业的毛利率普遍很低。积极参与PPP项目，可以提升公司的盈利能力，并在未来获得稳定的现金流。”

2015年被业界称为PPP元年。这一年，中国铁建对于PPP的态度是积极稳妥：对PPP这一类新业务模式，必须积极；就具体项目而言，一定要稳妥，毕竟PPP项目投资大，期限长，投融资和业务模式复杂，稍有失误，就有可能给公司造成重大损失。2016年，中国铁建提出了“积极、审慎、灵活、有效”的八字方针。余兴喜称，“积极”就是要充分利用现有的经营网络，广撒网、多洽谈、深沟通，提升工作的广度、深度和力度；“审慎”就是要始终把防范风险摆在第一位，把前期论证、合同谈判、科学决策等关键环节真正抓细抓实；“灵活”就是要做最懂业主需要的建筑服务商，灵活采取各种运作模式和融资方式；“有效”就是要始终铭记，不管运作什么项目，可靠的效益和安全的现金流才是王道。

对于PPP项目的决策，中国铁建有着自己的做法。中国铁建的PPP项目，有些是股份公司层面运作的，更多的是下属集团公司运作的。以中国铁建下属的投资集团和工程局集团的联合体运作的投资额超过5亿元的PPP项目为例，其一般决策程序是：投资集团和工程局集团对项目进行前期工作，形成可行性研究报告；投资集团和工程局集团法律合规部门提出法律意见；投资集团和工程局集团分别召开总经理办公会审议；投资集团和工程局集团分别召开董事会审议；审议通过后提交股份公司资本运营部进行审核，并提交股份公司法律合规部审核提出法律意见；审核意见向总裁汇报，经总裁同意后提交总裁办公会；总裁办公会审议通过后提交股份公司董事会战略与投资委员会审议；董事会战略与投资委员会审议通过后提交董事会审议。股份公司还对提交审议的议案的内容有具体要求，如必须做哪些分析，必须有哪些指标。余兴喜表示，“中国铁建经理层与董事会在PPP问题上的总体认识是一致的，对积极稳妥的方针有高度的共识。但在具体项目上，也会有一定的不同意见。对一些重大的，可能会有意见分歧的项目，有时会请股份公司董事会的董事现场考察，或提前沟通，以便董事们全面了解情况，作出科学的决策。”

PPP项目还有一个项目公司层面的治理问题。余兴喜称，“对项目公司的公司治理，我们十分强调依法合规。所有在项目公司几十年运作中可能遇到的问题，都要在合同签订前的谈判中谈好，都要写在合同——股东协议中，这样就避免了在项目运作过程中不同股东之间相互扯皮。我们参与運作的PPP项目，大部分项目我方是大股东，也有一部分项目我方是小股东，不论是做大股东还是小股东，我们与别的股东的合作关系都很好。无论是在股东会上还是在董事会上，股东和董事们对所有议题基本都能取得一致意见。”

PPP项目周期长，就目前来看，中国铁建投资的PPP项目基本符合预期。也有一些实施较早的项目目前已经有了较好的投资回报和现金流。余兴喜举例说，中国铁建2015年从控股股东手里收购了PPP项目公司重庆铁发遂渝公司80%的股权（另20%由重庆市高速公路集团持有），2015年上半年该公司实现净利润2.1亿元，占股份公司净利润的3.8%，年化净资产收益率达16.8%。

采访中余兴喜还指出：“任何有关‘公共的事，都应该阳光、规范。法律、法规体系肯定需要完善，既要保护‘公共的利益，也要保护投资者利益。关于政府的短期行为，确实应该防范。如何在当代和后代之间公平地分担公共资金投入，必须要有具体的、刚性的、可操作的约束机制。如果没有刚性的法律制约，很可能出现政府的短期行为，造成政府性债务风险。”

中国交建：因地制宜 事预则立

中国交通建设股份有限公司位列世界500强第165位，是目前中国最大的港口设计及建设企业、最大的国际工程承包商、最大的工程设计公司；中国领先的公路、桥梁建设及设计企业、领先的铁路建设企业；全球最大的疏浚企业、最大的集装箱起重机制造商。2015年度，公司实现营业收入4044亿元，同比增长10.2%；净利润156.9亿元，增长13%。近年来，中国交建稳步开展以 PPP 项目形式为主的投资类项目，基建建设业务中：BOT 类项目、政府采购类项目、城市综合开发项目分别占投资类项目合同额比重为33%、31%和36%。截至2015年年底，中国交建共有160余个PPP项目，涉及投资合同总额约7500亿元，累计完成投资总额近3000亿元。

中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安对《董事会》表示，公司从2007年开始做PPP项目，作为中国企业PPP先行者、实践者，中国交建的做法颇有特色。

首先是有章可循。2015年年初，中国交建印发《关于进一步促进投资业务持续健康发展的实施意见》和《关于推进政府和社会资本合作模式有关事项的通知》，这是央企中率先出台的系列文件，对PPP模式的适用范围、操作模式、选取原则、审批条件、财务评价、资金筹措、风险管控等方面进行了规定。《通知》指出，一要优先选择政府综合财力较强、履约能力较高的城市和地区；二要优先选择纳入政府PPP项目库、契合公司发展战略的项目，尤其应关注已列入或有望列入部级、省级PPP示范项目；三要优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、效益有保障的项目；四要重点选择合作机制明确、还款资金来源可靠、政策支持力度大（如专项资金支持、基金注资、补助补贴等）、投资风险可控的项目；五要重点选择引导公司战略性进入新领域的项目，如重大民生项目、影响力较大的重点项目；最后，准经营项目、非经营项目要重点选择经济较为发达、国家政策扶持、发展潜力较大的城市和地区，统筹考虑政府中长期财政承受能力，重点遴选具有重大专项资金支持或政策支持的项目。

赵喜安认为，PPP是没有固定模式和套路可以简单复制的。中国交建的PPP实操中，是根据各地区的实际量身定做。其中，作为贵州省在高速公路建设领域最大的合作伙伴，中国交建“十二五”期间采用“BOT+EPC+收益率保底”、“BOT+EPC+引入基金”等众多PPP衍生新模式，在贵州投资建设9条高速公路，投资总额849亿元。而湖北省武深高速嘉鱼北段是交通运输部试点并落地的第一批高速公路PPP项目，中国交建采用“PPP+EPC+政府补贴”模式投资建设，投资总额约34亿元，通车后运营收费，政府在建设期和运营期给予补贴。

值得一提的是，赵喜安认为，PPP模式设计是项目操作的关键，模式设计一般包括六个方面。一是交易结构，股东各方的逻辑关系，政府给予授权、补贴、采购的操作方式，企业参与投资、运营、回款和移交的标准、时间以及回报。二是股权结构，政府方是否参与，参与形式、股权比例及股东权益。PPP项目股权结构方面，中国交建倡导多元化、差异化，在确保拉动主业的前提下，积极与其他社会资本合作建立战略合作伙伴关系，在PPP项目中发挥各自优势，利益共享、风险共担，进一步放大投资收益。三是融资结构，即债权结构，包括银行贷款、基金、信托等渠道，以及资金成本和增信要求。四是收益结构，就收益而言，要明确投资回款来源和方式，一般有政府财政采购、财政补贴、使用者付费等几大类，地方财政从以往的“补建设”逐步转向“补运营”；项目收益的类型和形式多种多样，其表现项目服务及收益特征，也体现投资人的综合能力。五是风险分担结构，其基本原则应该是通过评估风险防控能力、受益大小、控制风险的代价等情况，合理分配参与各方的风险。六是项目公司治理结构，参与各方权责界定，及在股东会、董事会、经营层的人员配置。他表示，上述PPP的模式设计，都需要通过投资项目的协议、合同、章程来约定，越明确越好。

控制风险方面，赵喜安称，中国交建在不断完善风险预警机制，项目融资不落实就不能开工，概算严重超出批复投资总额、投资条件发生重大变更就必须重新评估，这些风险防范工作已经贯穿项目整个周期。他表示，政府推出的PPP项目，投资人主要应注意几大风险点：一要研究政府预算资金情况，资金的分类及相关规定、财政支付能力；二是要注意投资区域的选择；三是要对项目做全寿命周期策划；四是要建立项目中断与退出机制。

最后，赵喜安表示，“大力推广PPP模式是我国的重大经济改革任务之一。PPP模式既适应了我国国家体制机制改革的需要，也是我国经济新常态下创新驱动发挥作用的一种有效方法。在我国宏观层面的体制机制改革中，PPP模式将成为‘发挥市场在资源配置中的决定性作用、‘转变政府职能、‘建立现代财政制度、‘加强依法治国、‘推动新型城镇化建设、‘推动从要素驱动、投资驱动转向创新驱动转变、‘化解地方债务等七大方面的重要抓手。2016年，PPP必将高潮迭起，中国交建将牢固树立机遇意识，充分发挥中國交建投资业务的先行优势，继续履行好央企的国家使命、社会责任和经济发展要求。”

龙元建设：敢抓机遇力促转型

2016年以来，龙元建设先后中标总投资约10亿元的宁波“三路一桥”PPP项目和总投资约5.48 亿元的陕西省商州区高级中学建设（PPP）项目。实际上，从2015年以来，主营建筑施工的民营上市公司龙元建设已中标多个PPP项目， 2015年承接PPP项目总投资金额接近80亿元，成为民企中PPP的领跑者之一。公司总裁赖朝辉寄望PPP项目方面的投资、类金融业务超过传统业务，公司实现转型成功。

2014年，龙元建设设立全资子公司龙元明城投资管理（上海）有限公司，作为基础设施投融资、投资、建设、运营管理及PPP业务操作的专业机构，借PPP的政策暖风，投入到基础设施和公共服务领域投资、建设、运营的热潮中。为提高项目投资决策效率，龙元建设采用年度投资额度授权方式，将投资权授予公司经营管理层，2015年3月，龙元建设董事会通过《关于授权投资政府和社会资本合作（PPP）项目的议案》：为不断提高公司盈利水平，促进未来的战略转型和可持续性发展，董事会同意拟投资国家鼓励社会资本参与的基础设施和公用事业PPP项目，投资合同签约额累计不超过100亿元，且公司以自有资金实际出资额累计不超过10亿元。

2015年9月，龙元建设与环球国际服务有限公司成为晋江市国际会展中心PPP项目中标人。该项目总投资约9.714亿元、合作期限12年，是龙元建设拿下的首个PPP项目，也是国内民企摘得的首个会展类PPP项目。此外是设立投资基金：9月，龙元建设与象山县人民政府签署《象山 PPP投资基金合作框架协议》，基金目标规模为50亿元。龙元建设的公告称，PPP业务系公司重要战略发展方向。

“龙元建设的传统业务中，房地产开发项目占了85%以上，这是我一直忧虑的问题，这种单一的业务结构很难持续发展下去。”赖朝辉表示，从政府密集出台关于PPP政策文件可以看出，国家对PPP的重视程度和推行的决心，这为公司未来发展提供了重要契机。“随着政府定位从保姆型向服务型转变，政府退出的部分必然需要更多社会资本来填补，对民营企业来说，将是巨大的机遇”。赖朝辉称，三年之内，公司的目标是做到PPP项目方面的投资、类金融业务超过传统业务，实现转型成功。

力拓PPP的同时，龙元建设有着自己的PPP项目选择标准和风险控制措施。例如：优先选择沿海、沿江经济较发达且政府信用良好地区的项目；优先选择公司具有施工资质的项目；优先选择政府职能部门或相关事业单位作为项目实施机构，且项目信息已经列入财政部综合信息平台项目库。此外，在支付可行性方面，与项目有关的政府付费义务列入政府预算，且由同级人大出具决议；在融资可行性方面，要预先获得金融机构认可，不存在项目融资“硬伤”。

投标报价方面，龙元建设精准测算项目收益后报价。合理评估履约可行性，不盲目投标。支付期限明确约定，工程结算依据逐一核实，保证结算依据现行有效。

2016年 1 月 18日，龙元建设董事会审议通过了《关于授权投资政府和社会资本合作（PPP）项目的议案》：申请公司董事会、股东大会授权公司对国家鼓励社会资本参与的基础设施和公用事业项目进行投资，投资合同签约额累计不超过 300亿元，且公司直接或间接在 PPP项目公司注册资本中认缴的出资额合计不超过 60亿元。作为民企，龙元建设在PPP领域正加速快跑。

中国中铁：理性投资积极落实

2016 年 3 月 1 日，中国中铁股份有限公司与昆明市人民政府签署《战略合作框架协议》：公司在“十三五”期间，计划投资不少于 1200 亿元，具体合作模式包括但不限于PPP、EPC、施工总承包等方式。此前的2015年12月、2016年1月，中国中铁分别和乌鲁木齐市人民政府、杭州市人民政府签署《战略合作框架协议》，投资金额分别是2000亿元（PPP模式）、初定规模 1000 亿元（包括但不限于 BOT、EPC、PPP ）：由此可一窥中国中铁参与PPP的力度。中国中铁副总经济师、投资发展部部长冯慧光称，PPP项目实施的责任主体大部分是地方政府，互信互利是合作的基础和前提，由于PPP项目是新生事物，在探索实践实施过程中还面临很多問题，需要通过建立一种高层的对接机制，在合法合规的前提下解决，从而加快项目的推进。

作为中国乃至全球最大的多功能综合型建设集团之一，上市央企中国中铁在基础设施建设、勘察设计与咨询服务、专用工程设备和零部件制造等领域处于行业领先地位，2015年营业收入6210亿元、净利润122亿元。去年被业界称为中国PPP元年。2015年7月，中国中铁首个PPP项目黄山市G205国道改建和梅林南路新建工程开工建设。在冯慧光看来，未来PPP将成为我国基建领域的主要模式之一，PPP对于中国中铁的意义重大，可充分发挥公司的信誉、品牌、投融资与规划、设计、科研、施工、制造、运营产业链一体化优势和资源整合能力优势，同时可进一步提升企业在国际基建市场的竞争力。

参与PPP，中国中铁坚持理性投资、理智投资、科学投资的理念，以工程主业为主，通过投资带动公司的主营业务。PPP业务，公司总部为指导、监管、决策主体，专业投资公司和二级工程集团是投资、建设、管理、运营的主体。中国中铁积极推进PPP项目的落实，先后实施了一大批PPP项目，如已开通运营的国内十条高速公路BOT项目，建设中的长沙空港城建设开发PPP项目。

PPP实操中，中国中铁遇到的挑战主要在于投融资模式和退出机制。在投融资模式上，中国中铁探索了引入产业基金投资的产融结合模式，但该模式需要为部分地方政府所认可；在退出机制上，由于PPP项目特许经营期较长，如何在特许经营期内实现投资人的有效退出或资产有效流动，是目前PPP能否大规模实施的关键，目前中国中铁正在和相关机构研讨。

目前各界对PPP的关注度颇高，说法很多。冯慧光表示：一，未来PPP只能作为我国基建模式的一种，或是主要模式之一，但不能是主导，PPP模式不能一哄而上，遍地开花，要阳光、规范推进；第二，国家层面出台了很多政策、制度，但项目实施的责任主体是各地方政府，各地在保证社会投资人权利方面的配套政策（如地下综合管廊的收费标准等）方面还需加快出台；其三，产融结合的投资模式还需在政策层面予以支持；四，尽快推动资产证券化在PPP项目中的应用。