我国图书馆地方性法规之读者权利保护研究

李艳丽

（外交学院图书馆 北京 100037）

我国图书馆地方性法规之读者权利保护研究

李艳丽

（外交学院图书馆 北京 100037）

对我国13部地方性图书馆法规进行调查分析可以发现，我国图书馆法规在读者权利保护方面存在对读者隐私权保护不够重视、关于弱势群体平等使用图书馆服务的表述过于笼统、某些条文过于模糊且缺乏操作性、有关侵权行为处罚规定缺乏法律依据等不足。我国应从以下方面入手改进图书馆读者权利保护法规：加强对读者隐私的保护，将保障读者隐私权写入法规；扩大弱势群体范围，细化各项服务标准和条文；规范侵权行为规定，增强处罚的合理性和合法性。

图书馆 地方性图书馆法规 读者权利 权利保护

1　引 言

读者权利问题是在公民社会成长背景下，为了适应我国经济社会文化发展而出现的并且无法回避的问题［1］。作为公益性文化服务机构，图书馆有义务保障公民平等获取信息的自由和权利。但目前我国图书馆依然存在着随意缩短开馆时间、泄露用户信息、限制无证入馆以及漠视用户建议等现象。“以用户为中心”是图书馆服务的核心精神，如何摆脱传统用规章制度约束用户的管理方法、从法制的视角认识并且最大限度地保障读者的权益成为图书馆发展必须面对的一个问题。目前，我国一些地区已经制定了地方性图书馆法规及管理办法，并且将读者权利的内容纳入其中。本研究以我国现有的地方性图书馆法规为样本，利用文本分析法和比较分析法，收集其中有关保护读者权利的表述，找出各地方图书馆法规中读者权利保护的亮点与不足，为改善图书馆立法及用户服务寻找解决方案，进而为其他地区图书馆法的制定以及读者权利的保护提供参考。

2　读者权利的概念界定

读者权利源于《世界人权宣言》第19条规定的公民信息权利，即人人享有“寻求、接受和传递各种消息和思想的自由”权利［2］。20世纪30年代，国际图书馆界开始关注读者权利问题，并且将其落实到各类图书馆政策文件和图书馆管理实践中［3］。美国图书馆协会颁布了《图书馆权利法案》，为保护读者的知识自由权利和平等权利提供了政策性声明。我国图书馆界对于读者权利的研究与认同经历了一个较为漫长的过程，直到1997年中国政府签署《经济、社会及文化权利国际公约》后才真正揭开国内读者权利研究的大幕。

关于读者权利的定义以及读者权利涉及到的内容，学者们做了大量的探讨和研究，比较有代表性的研究者有杜靖华、程亚男、程焕文、李国新、范并思、周广学以及于鸣镝等。杜靖华在《读者权利的界限和平等原则——兼论读者权利的法律性》一文中率先提出，读者权利是自由获取文献信息并且享受图书情报机构提供的各种服务的权利，包括有限制的自由使用权和平等使用权两种［4］。程亚男认为，读者权利属于文化权利的范畴，除了包括平等权、知情权和尊重权3项基本权利外，在具体的工作中还会涉及阅读自主权、信息消费权、财产安全权以及个人隐私权等［1］。李国新主张，现代民主政体的宪法确认了公民的生存权、受教育权、思想自由权以及休息权等基本人权，读者权利是从宪法权利中派生而来，所以读者权利理应包括这些基本人权［5］。周广学在《读者权利保护的进展与问题》一文中从读者利用图书馆的整个流程出发，将读者权利分为与利用馆藏文献信息资源有关的权利、与保障读者身份地位有关的权利、与读者方便利用图书馆有关的权利以及与参与图书馆管理有关的权利4个方面［6］。程焕文分析了《图书馆权利法案》的内容和核心价值，认为图书馆权利是指民众的图书馆权利，即读者依法享有的平等、自由和合理利用图书馆的权利［7］。

学界对读者权利的定义和内容构成还没有一个统一的说法，笔者认为，读者权利即读者在利用图书馆的过程中由国家法律和图书馆赋予的一切权利，具体表现为平等使用权、信息知情权、隐私保护权以及批评建议权等各项权利。

3　样本选择

本研究选取的样本主要包括两个方面：一是地方性图书馆法规，如《广州市图书馆条例》和《北京市图书馆条例》等；二是与图书馆有关的地方性政府行政规章，这类行政规章的法律效力低于地方性法规，但是由当地政府制定，对于指导图书馆的发展具有一定的积极意义，如《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》《山东省图书馆管理办法》及《河南省图书馆管理办法》等。各法规基本情况如表1所示。

表1　各地方性图书馆法规基本情况［8-20］

4　我国地方性图书馆法规中读者权利保护条款调查分析

为了便于比较和分析，本研究从调查的需求出发，结合各学者对读者权利的阐述，剔除重复和意义相同但表述不同的指标，最终选取平等使用权、信息知情权、隐私保护权以及批评建议权4项内容作为本研究的调查指标。

4.1平等使用权

平等公平是图书馆的基本属性，对待任何读者都坚持“同等情况同等对待”“给予所有读者以平等机会”以及“注重特殊读者群体的平等权利”是公共图书馆的核心精神和服务要旨［21］。读者的平等使用权是指图书馆的读者不论其性别、年龄、民族、家庭出身、文化教育程度、宗教信仰以及身体状况等，均享有平等地使用图书馆资源、享受图书馆服务的权利［22］。在本文调查的13部地方性图书馆法规中，只有《广州市公共图书馆条例》和《江苏省公共图书馆管理办法（征求意见稿）》两部法规明确提出了图书馆要保障读者平等利用图书馆的权利。《广州市公共图书馆条例》在其第4章“公共图书馆的服务”中鲜明地指出图书馆服务要遵从“普遍、平等、免费、开放和便利的服务原则”［13］，深刻地阐释了图书馆对读者平等使用权的保护，体现了先进的立法理念。此外，除了《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》《广西壮族自治区公共图书馆管理办法（修订稿）》《上海市公共图书馆管理办法》以及《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》外，其他9部图书馆法规均指明要为老人和残疾人等特殊读者提供设备、资源以及便利服务，保障特殊读者的图书馆平等使用权，如《浙江省公共图书馆管理办法》第18条指出，公共图书馆应当为残疾人设置无障碍通道，并根据条件设置残疾人阅览室或者阅览专座［17］。

4.2信息知情权

信息知情权是公民享有的一项基本权利，是对事物具有详细了解其运营时间、运营地点以及可利用资源和要遵守的行为规范等的权利［23］。读者的信息知情权是读者了解图书馆各项规章制度、文献资源特点以及图书馆服务各项要求的权利，是读者有效利用图书馆的前提。它包括读者知悉图书馆的组织结构、文献收藏范围、借阅规则以及读者行为规范和财政预算等的权利。我国现有的地方性图书馆法规对读者信息知情权的保护主要体现在以下几个方面：（1）指明读者权利和义务。笔者所调查的13部地方性图书馆法规均列出专门条款阐明读者的权利和义务，为读者利用图书馆服务提供规范和指引。（2）编制目录，揭示馆藏资源。图书馆目录是图书馆资源的索引，是读者了解图书馆馆藏的重要工具。《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》指出，公共图书馆要根据读者需要设置读者目录，实现馆藏资源的在线检索和利用［8］。具有该项条款的图书馆法规还有《北京市图书馆条例》《广西壮族自治区公共图书馆管理办法（修订稿）》《广州市公共图书馆条例》《江苏省公共图书馆管理办法（征求意见稿）》《山东省公共图书馆管理办法》以及《上海市公共图书馆管理办法》等。（3）对图书馆使用规则、服务对象以及收费标准等规章进行公示。在所调查的13部地方性图书馆法规中，有7部法规明确规定要将图书馆的服务对象、服务时间、服务范围和收费标准等事项进行公示。

4.3隐私保护权

隐私保护权是指公民个人生活和信息不受非法干涉或者擅自公开的权利［24］。读者在使用图书馆的过程中会留下一些诸如身份证号、借阅记录、预约记录等个人信息，图书馆应该制定合理的保密政策，保证读者的个人隐私不受侵犯。在所调查的13部地方性图书馆法规中，只有广州和四川两地的图书馆法规提出要对读者的个人信息进行保护。但是，这两部法规只是简单地提及“应当依法保护和使用用户信息，未经用户同意，不得擅自向第三方披露或者泄露”，没有对如何保护以及保护的内容进行详细说明，也没用对侵犯读者隐私权的行为进行定性和处罚说明。

4.4批评建议权

批评建议权是我国公民监督权的一种，是我国宪法和法律保护的一项公民民主权利［3］。作为公民，读者享有对图书馆及工作人员日常工作提出批评和建议的权利。满足用户需求、一切以用户为中心是图书馆工作的要旨。图书馆服务工作的改善和服务水平的提高离不开读者的意见和建议。因此，图书馆要鼓励读者表达诉求、提出建议。只有这样，图书馆才能不断地改善自身的工作。在所调查的13部地方性法规中，只有《河南省公共图书馆管理办法》《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》《山东省公共图书馆管理办法》以及《上海市公共图书馆管理办法》4部法规没有阐明保护读者的批评建议权，其他9部法规均指明读者享有向图书馆及其主管部门提出建议和批评的权利。此外，《广州市公共图书馆条例》更是指出：“公共图书馆要在馆舍内设置用户意见箱，公开监督电话，开通网上投诉通道，定期召开读者座谈会”［13］，为保障读者的批评建议权提供了思路和方法。

5　我国地方性图书馆法规中读者权利保护条款的不足与对策

通过分析比较可知，我国地方性图书馆法规在隐私权、平等使用权以及批评建议权上有可取之处，但是也存在着诸如对隐私权重视程度不够、缺乏方便弱势群体使用图书馆具体措施的条款以及某些条文缺乏实际操作性等不足。

5.1不足

在调查的4项读者基本权利中，现有的图书馆法规在保护读者的信息知情权方面最为完善，不仅方式多样而且都有涉及。但是在隐私保护权以及平等使用权上，只有少数法规有所涉及。具体而言，我国地方性图书馆法规存在以下几点不足：

（1）对保护读者的隐私权不够重视。图书馆读者的隐私信息包括两个方面，一是读者的个人信息，二是读者在利用图书馆过程中所产生的痕迹及活动信息。在西方国家，保护读者的隐私、维护读者的隐私权是图书馆义不容辞的责任。以美国为例，除了夏威夷州外，其他50个州和地区的图书馆法都涉及到了读者隐私的保护。在我国的13部地方性图书馆法规中，只有广州和四川两地提出要对读者的个人信息进行保护，并且只是笼统地说明要保护读者的隐私，至于如何保护以及保护的范围均没有明确的说明。

（2）关于弱势群体平等使用图书馆服务的表述过于笼统。虽然我国的一些地方性图书馆法规提到要保障弱势群体平等使用图书馆的权利，但是其表述一般都是“为老年人、残疾人提供方便”，在弱势群体的范围和定义上过于笼统和狭窄，没有将妇女、婴幼儿、犯人以及外来人员等特殊读者考虑在内。

（3）有关侵权行为处罚规定缺乏法律依据。所调查的13部地方性图书馆法规均指明读者的权利和义务，也对一些侵犯读者权利的行为做出法律声明。但是，在进行法律声明时，法规只是含糊地表述“依法追究责任”，具体依据哪部法律并没有明确指出。例如，《四川省公共图书馆条例》在其第5章第42条中指出，“下列行为之一的，由县级以上文化行政主管部门会同相关部门责令限期改正；情节严重的，对主管人员和直接责任人依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”［12］

5.2改善措施

针对以上不足，笔者提出以下几点改进措施：

（1）加强对读者隐私的保护，将保障读者隐私权写入法规。互联网时代，用户在享受越来越便利的图书馆服务的同时也必须承担越来越大的隐私泄露风险。因此，我国图书馆应该加强对读者隐私的保护，将保护读者隐私权写入相关法规中。其可以借鉴美国各州图书馆法的做法，在法规中明确列出该保护的隐私内容和能够公开的情况，并且对侵犯用户隐私行为的惩罚措施作出具体规定。

（2）扩大弱势群体范围，细化各项服务标准和条文。一般而言，图书馆弱势群体用户包括两个方面，一是生理性弱势群体，如残疾人、老人、婴幼儿等；二是社会性弱势群体，如下岗人员、农民、外来人员以及犯人等［25］。我国地方性图书馆法规应该扩大弱势群体的范围，关注弱势群体平等使用图书馆的权利。此外，法规还要进一步细化各项服务标准和条文，尽量避免表述过于笼统和概括，以提高法规的可操作性。

（3）规范侵权行为规定，增强处罚的合理性和合法性。虽然我国的地方性图书馆法规对一些侵犯读者权利的行为作出了法律声明，但是并没有指明具体的法律依据以及处罚措施。因此，我国地方性图书馆法规要明确其所进行的处罚行为均为合法行为，并且给出具体的法律依据和处罚措施，增强处罚的合理性和合法性。

［1］程亚男. 读者权利:图书馆服务中一个不容忽视的问题［J］. 图书馆论坛，2004（6）:226-229.

［2］范并思. 权利、读者权利和图书馆权利［J］. 图书馆，2013（2）:1-4.

［3］陈有志. 图书馆读者权利主张的法理研究（上）:兼述图书馆读者权利研究进展［J］. 图书馆，2010（5）:9-13.

［4］杜靖华. 读者权利的界限和平等原则:兼论读者权利的法律性［J］.大学图书馆学报，2000（2）:50-52.

［5］李国新. 图书馆服务与利用者权益保护［J］. 国家图书馆学刊，2002（4）:13-19.

［6］周广学. 读者权利保护的进展与问题［J］. 图书馆建设，2002（5）: 61-63.

［7］程焕文. 图书馆权利的界定［J］. 中国图书馆学报，2010（2）:38-45.

［8］深圳经济特区公共图书馆条例（试行）［EB/OL］.［2016-06-01］. http://www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=29792.

［9］内蒙古自治区公共图书馆管理条例［EB/OL］.［2016-06-01］. http://old.elc.gov.cn/bsfw/html/1404.html.

［10］湖北省公共图书馆条例［EB/OL］.［2016-06-01］.http://www. hppc.gov.cn/2003/0627/118.html.

［11］北京市图书馆条例［EB/OL］.［2016-06-01］.http://www.bjwh. gov.cn/23/2010_8_12/3_23_16707_0_0_1281583991765.html.

［12］四川省公共图书馆条例［EB/OL］.［2016-06-01］.http:// sichuandaily.scol.com.cn/2013/07/31/20130731700194089325.htm.

［13］广州市公共图书馆条例［EB/OL］.［2016-06-01］.http://gzdaily. dayoo.com/html/2015-04/22/content_2908893.htm.

［14］上海市公共图书馆管理办法［EB/OL］.［2016-06-01］.http:// www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw2407/nw26170/ u26aw27319.html.

［15］河南省公共图书馆管理办法［EB/OL］.［2016-06-01］.http://laws. 66law.cn/law-58652.aspx.

［16］广西壮族自治区公共图书馆管理办法（修订稿）［EB/OL］.［2016-06-01］.http://www.yongning.gov.cn/wentiju/contents/1442/ 10465.html.

［17］浙江省公共图书馆管理办法［EB/OL］.［2016-06-01］.http:// www.law-lib.com/lawhtm/2003/81816.htm.

［18］乌鲁木齐市公共图书馆管理办法［EB/OL］.［2016-06-01］.http:// www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=307098.

［19］山东省公共图书馆管理办法［EB/OL］.［2016-06-01］.http:// www.shandong.gov.cn/art/2009/4/27/art_285_4942.html.

［20］江苏省公共图书馆管理办法（征求意见稿）［EB/OL］.［2016-06-01］.http://www.docin.com/p-1301981305.html.

［21］老艳琦. 图书馆读者的五项权利研究［D］. 哈尔滨: 黑龙江大学信息管理学院， 2014:15-17.

［22］张根彬， 陈益君. 图书馆用户权益论［J］. 中国图书馆学报， 2004（2）:84-86.

［23］谭衡亚. 公共图书馆读者权利的研究及其维护［J］. 图书馆， 2010（4）:16-17.

［24］周淑云， 伍 丹. 我国地方性图书馆法规相关信息伦理调查与分析［J］. 图书馆， 2016（4）:44-46，74.

［25］李修玲. 公共图书馆开展弱势群体服务现状及对策［J］.大学图书情报学刊， 2008 （3）:32-35.

Research on Readers' Right Protection of Local Library Regulations in China

It is shown by investigation and analysis on 13 local library regulations in China that the regulations attach inadequate attention on reader's privacy， expression on vulnerable groups equally using library service is too general， certain terms are too vague and difficult to operate， and there is no legal justice on punishment to infringement act， etc. We should improve library readers' right protection regulations in the following aspects: incorporating the gurantee of reader's privacy into regulations to strengthen the protection on reader's privacy， expanding vulnerable groups and refining service standards and items in detail， specificating infringement act and enhancing rationality and legitimacy of punishment.

Library； Local library regulation； Readers' right； Right protection

G252

A

李艳丽 女，1984年生，现工作于外交学院图书馆，馆员，研究方向为毕业生信息服务。

2016-06-13］