内蒙古关于边境旅游试验区和跨境旅游合作区建设的思考

张燕茹

边境旅游试验区和跨境旅游合作区是党中央、国务院从改革发展全局出发作出的重大决策，也是国家层面确定的唯一以改革为指向的旅游业发展重点领域，对各地旅游业发展和全国旅游业改革示范都具有重要的意义。

一、内蒙古与俄蒙旅游合作现状

2015年，内蒙古深入贯彻国家旅游局515战略、自治区8337发展思路，全区旅游人奋力拼搏，旅游业取得了较快发展，全年接待旅游者8512.61万人次，同比增长12%；实现旅游业总收入2257.1亿元，同比增长25.03%。旅游业对自治区经济社会发展的支撑力明显增强，旅游业总收入对GDP的综合贡献率为11.8%，对服务的综合贡献率为31%，165万人的就业分别占全社会和第三产业就业的10.52%和26.54%。

内蒙古是中国唯一的与俄、蒙大面积接壤地区，与俄罗斯和蒙古国有4261公里的边境线（俄1061公里、蒙3200公里），有16个国家级对外开放的口岸，其中陆路口岸13个，对俄4个，对蒙9个，3个国际航空口岸。8个口岸开通了边境旅游业务，对俄3个、对蒙5个；有边境旅游线路21条（其中对俄6条，对蒙15条）；有边境游旅行社43家，（对俄20家，对蒙23家）。2015年，俄罗斯、蒙古国入境游客分别为51.41万人次、81.73万人次，分别占全国俄、蒙入境的32.49%、80.59%。

内蒙古与俄蒙旅游合作主要着力于以下四个方面：一是建立合作平台。2014年建立了中俄蒙三国五地旅游联席会议机制，每年召开一次联席会议，中俄蒙三国五地轮流举办，已分别在呼和浩特市、伊尔库茨克州和乌兰巴托市举办了三届。二是开展务实合作。通过开展青少年旅游夏令营、旅游专列、旅游包机、自驾游、美食交流品鉴、民族服装赛事、培训交流、旅游投资、旅游推介会等活动，促进中俄蒙三国的旅游交流。三是打造旅游产品。自治区旅游局投入资金启动对俄蒙旅游合作项目，创建了“万里茶道”、“和平之旅”、“三湖之旅”等品牌旅游线路。同时，巩固满洲里、二连浩特口岸的俄蒙合作成果，把室韦、阿日哈沙特、阿尔山、满都拉、策克等口岸的对俄蒙旅游合作开展起来，创建满洲里—红石、二连浩特—扎门乌德、阿尔山—松贝尔等旅游合作区，并创建室韦—黑山头、满洲里—阿日哈沙特、额布都格—阿尔山、满都拉—甘其毛都等区域自驾游小环线。四是推进企业合作。积极为中俄蒙旅游企业合作牵线搭桥，对好项目给予资金补助，中蒙博览会期间中俄蒙旅游企业合作达成多项旅游合作意向，现合作项目有序开展，中俄企业签定的旅游专列，7月3日已经发车，7月9日呼和浩特-伊尔库旅游包机已经起飞，巴彦淖尔市与蒙古国东戈壁省的地区合作正在履约，企业实现了互访踩线。

二、内蒙古与俄蒙跨境旅游合作区和边境旅游试验区进展情况

（一）跨境旅游合作区

自治区政府十分重视72号文件的落实工作，今年自治区云光中副主席在2015年全区旅游工作会议对跨境旅游合作区工作进行了部署：“全力推进满洲里—红石、二连浩特—扎门乌德、阿尔山—松贝尔跨境旅游区建设”，我局综合考虑口岸资源、跨境旅游线路、旅游通关证件、双方口岸地区经济社会发展水平、交通可进入性，已初步完成3个旅游合作区的规划编制、与俄蒙方的通报，启动了跨境旅游区建设。6月，云光中副主席又主持召开了跨境旅游合作区等各示范区的推进会。

我区满洲里、二连浩特开展跨境旅游合作区建设的条件较好。国际关系层面中俄蒙是历史最好时期；国内政策方面两地是国家重点开发开发实验区，72号文件已把满洲里、二连浩特列入国务院支持的11个跨境旅游合作区名单；区位优势方面两地是我国最大的对俄、对蒙陆路口岸；跨境旅游区建设方面两地提出早，且中方设施建设已经具有一定规模，俄蒙积极性有一定程度的提高；满洲里、二连浩特两个市旅游收入占地区GDP30%以上，旅游产业是名副其实的支柱产业，抓旅游是一把手工程，地区政府创建跨境旅游合作区的积极性非常高。

阿尔山跨境旅游区是2015年开始建设的，是自治区党委对我局的考核指标，现已在蒙方口岸附近设立旅游购物店，在阿尔山至蒙古国东方省哈拉哈高勒县二日游边境旅游线路途中修建旅游厕所2处、设立旅游标识，在蒙古国东方省哈拉哈高勒县修建旅游救助站，制作了跨境旅游宣传片，开展了采风、踩线、自驾、摄影大赛等活动。

（二）边境旅游试验区

虽然自治区目前没有设立边境旅游试验区的试验点，但我区满都拉、额布都格、珠恩嘎达布其、阿日哈沙特、额尔古纳、策克等口岸基础设施正在有序建设，旅游资源相对丰富，口岸延伸地区旅游市场发展良好。口岸所在盟市人民政府、盟市旅游局也分别向自治区人民政府和自治区旅游局申请创建跨境旅游合作区和申报有关跨境旅游线路，地方政府工作积极性高，但由于涉及陆路口岸通关、不同口岸出入境等问题制约着口岸边境旅游产业的发展，同时，2014年国务院下发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，取消边境旅游线路审批，一定程度上也限制了口岸边境旅游的发展。

（三）下一步工作举措

跨境旅游合作区方面：一是按照自治区党委、政府和国家旅游局关于跨境旅游合作区的具体要求，制定总体规划方案，充分考虑到地域差异性、机制能动性、发展可持续性等问题。二是会同地区政府及自治区公安、外事、交通运输、边检、海关、质检等多部门联合启动创区方案，共同探索形成跨境旅游合作区的总体框架。明确目的地长远发展目标和游客市场发展的具体指标。规范出入境有关旅游线路、车辆、人员等因素的便利化程序。有序开展与俄罗斯、蒙古国的旅游节庆活动，深化双方旅游资源开发、旅游产品建设、旅游宣传推广等内容。三是利用中俄蒙三国五地联席会议机制，不断完善边境旅游合作，及时提出方案执行中所遇到的问题，并上报至自治人民政府和国家旅游局。

边境旅游试验区方面：一是按照《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）、《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干措施的意见》（国办发[2015]72号）、《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）等文件，联合地区政府、财政、公安、外事、民委交通运输、国土资源、海关、质检等9个部门对创区进行统筹规划，分别制定适宜口岸地区旅游发展落实方案。要遵循“一区一方案”的形式制定行之有效的创区方案。二是调动地方政府、口岸地区工作积极性，充分认识边境旅游试验区与跨境旅游合作区的区别，主动寻求各领域与旅游产业发展相关的突破点，整合各部门有关意见，落实方案中发展边境旅游业务的具体事项。三是落实方案的过程中，积极协调各部门，对工作进展情况进行有序梳理，及时发现不足，不断完善工作落实流程，不断创新发展旅游新产品思维，不断整合利用各部门提出涉及有关边境旅游发展的政策。

三、创建跨境旅游合作区和边境旅游试验区的建议

跨境旅游合作区、边境旅游试验区是我区与俄蒙地区合作的重要平台，是口岸地区经济社会发展的重要支撑，是我区守土固边的重要屏障，是我区建设中蒙俄经济走廊的重要组成部分，在自治区改革发展大局中具有十分重要的地位。边境旅游试验区是跨境旅游合作区的前置工作、基础工作，而跨境旅游合作区是边境旅游试验区的最终目标。建设跨境旅游合作区条件不成熟时，特别是未得到对方国家认可时，可以先从边境旅游试验区做起，用成效引导对方国家关注我区建设，条件具备时，再共同创建跨境旅游合作区。

近年来，国家重视沿边地区发展，深入推进边境城镇、重点口岸、边境（跨境）经济合作区、重点开发开放试验区建设，打造沿边对外开放桥头堡和经济增长极，“一带一路”上升为国家战略，特别是72号文件的出台，为跨境旅游合作区、边境旅游试验区发展夯实了基础、创造了机遇，为跨境旅游合作区发展、边境旅游试验区建设增加了加速发展的条件。

（一）建议设立“两区”研究机构

鼓励相关科研院所、旅游行政管理部门的专家学者联合成立科研团队，加强对跨境旅游合作区的构成要素、基本类型、建设内容、产品开发、运作主体、管理模式、政策需求、风险防控及相关问题的研究，形成具有系统性、创新性、指导性的理论成果，为决策和投资提供理论依据。同时，组织翻译介绍“两区”发展情况的论文和书籍，加快与相关国家在两区建设领域的交流与合作，借鉴和吸收国际“两区”建设的做法和经验。

（二）建议组织专业力量，开展实地考察

依据“一带一路”战略、全国沿边开放布局、各地发展基础、地缘政治格局、邻国边境地区实际情况，编制具有科学性、针对性和操作性的两区发展规划，明确建设的总体思路、发展目标、主要任务，确定两区发展的总体布局、重点区域、核心领域，提出两区发展的保障措施和近期行动计划，编制《建设指南》、《建设标准》，指导各地的“两区”实践，避免各地一哄而上、重复投资、低水平建设。

（作者单位：内蒙古自治区旅游局旅游合作处）

责任编辑：张莉莉endprint