PPP模式助力济南海绵城市建设

于衍淇

为推进海绵城市建设，山东省济南市积极创新投融资机制，采取PPP、政府采购、财政补贴等方式，吸引社会资本共同推动城市水系统、园林绿地系统、道路交通系统、建筑小区系统等四大系统的海绵城市建设。

近几年，由于城市规模不断扩张，路面硬化面积不断增多，雨水不能充分渗入地下致使济南地下水位大幅下降。特别是到了干旱季节，部分泉群时常出现喷涌乏力甚至停喷的现象。而到夏季出现短时强降雨时，则往往出现城市内涝，给出行带来极大不便，造成许多不必要的经济损失。

在我国生态文明建设的大背景下，住建部《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》中将建设海绵城市作为“十三五”重要任务之一，并鼓励政府和社会资本以合作模式（PPP模式）参与海绵城市建设。2015年4月，济南成为国家首批海绵工程试点城市。

如今，济南市的海绵城市建设项目已如火如荼地进行了一年。为推进海绵城市建设，济南市积极创新投融资机制，采取PPP、政府采购、财政补贴等方式，吸引社会资本共同推动城市水系统、园林绿地系统、道路交通系统、建筑小区系统等四大系统的海绵城市建设。但由于海绵城市和PPP模式都还处于新兴领域，各方面法律政策和操作规则还不够完善，因此还有许多问题需要解决。

资金需求是海绵城市建设面临的首要问题

海绵城市建设面积广，需要巨额资金支持。济南市区面积483平方公里，每平方公里需要1亿至1.5亿元资金，试点三年内完成总面积20%的建设，预计总投资需79亿元。根据规定，省会城市中央财政每年补助5亿元，三年共15亿元，通过中期评估和最终验收后，还可获得补助总额20%即3亿元的奖励。本次试点共获得中央财政补贴18亿元，与预计总投资79亿元相差甚远。中央财政补助有限，政府仍需大量资金推动海绵城市建设，如何筹集资金成为建设海绵工程的首要问题。

面对如此庞大的资金缺口，济南市积极引入社会资本加快海绵城市建设。济南市政府立足于PPP项目的监督者与合作者角色，明确了市政公用事业局作为PPP项目实施机构，负责全市海绵城市PPP项目具体实施工作。同时，授权济南市政公用资产管理运营有限公司作为政府出资代表与社会资本共同组建项目公司。采用向全社会公开招标的方式，积极吸引投资伙伴，最终济南城建集团有限公司中标，中标金额为46.87亿元。加上之前的中央财政补贴，绝大部分建设资金筹集完毕，大大减轻了政府的财政负担。

PPP模式下海绵城市建设缺乏稳定收益回报

PPP项目对民营机构的补偿都是通过民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报。如PPP参与桥梁建设可在桥梁修建完成后对过往车辆收取一定的费用，在建成水厂电厂之后通过一段时间的运营向用户收取水费电费，这些回报都是预期可收回的。

然而，PPP参与建设海绵城市项目属于非经营性项目，主要是对城市中的道路和地面铺设渗水材料。这些项目的使用者是全体市民，而向过往的市民收取费用并不可取。尤其是济南城市道路拥挤，如果对海绵道路上的过往车辆收取费用，一方面加重了城市的拥堵，另一方面车辆会绕行此路段，造成运营收益不足以偿还初期的建设成本。因此，对项目使用者收费并不符合实际。如何采取特殊补偿措施吸引社会资本参与海绵城市建设，成为政府面临的又一大难题。

由于海绵城市建设的特殊性，政府购买的形式成为参与海绵城市建设社会资本的主要收入来源。为了吸引更多的民间资本，一方面济南市政府采用资金补贴、费用减免、税收减免、用地补偿等激励政策，加大对投资PPP模式的回报，鼓励更多的民间资本参与海绵城市建设；另一方面将多个PPP项目打包出售，这样可降低建设成本，产生明显的规模效应，增强对投资者的吸引力。

政府应加强监管

政府要在控制自身风险的同时获得私营机构的资金支持，私营机构参与PPP项目建设是以盈利为目的，追求利益最大化。因此，政府在引进私人资本的同时应加强对其监管，防止因目的不一致而产生冲突。

海绵城市建设的大力推进无疑带动了相关行业尤其是渗透材料行业的发展，而项目工程所使用的材料很有可能采用政府采购的方式。为规范PPP模式下政府采购流程，财政部于2014年先后出台《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，明确规范了PPP项目政府和社会资本合作项目政府采购流程。

海绵城市项目子项目众多，每一个子项目都会存在不同的问题，这使得政府对PPP项目的绩效考核变得相当复杂。因此，应建立综合的评价体系，由第三方考核机构和专家对海绵城市项目进行考核，并根据考核结果采取奖惩措施，保质保量地完成海绵城市建设。

济南市政府采用PPP模式建设济南海绵城市，体现了政府和参与企业多赢的合作形式。首先，PPP模式拓宽了项目的融资渠道。采用PPP模式后，城市建设主体不仅仅是政府和城投公司，大量资本雄厚的社会资本也可参与城市建设。其次，在PPP项目中，民营机构做不了或不愿做的，由政府来做，其余全由民营机构来做，政府只起监管作用。这样，政府与民间资本共同出资减轻了政府初期投资的负担和风险，而政府减少资金投入在一定程度上杜绝了在城市建设中贪污腐败问题的发生。同时，由政府组织城市建设缺乏统筹协调，效率低下。PPP模式下将城市建设交给专业团队，大大提高了项目运行效率和质量。

如今，PPP模式被广泛运用到公共服务建设的各个领域，为了使PPP模式在公共服务建设中发挥更大的作用，必须建立健全涉及PPP模式的制度规范体系，明确政府和社会资本方在建设、投资、管理、运营等各阶段的职责范围，明确分工，促进PPP建设顺利进行。