关于完善机关事业单位养老保险制度改革的思考

张志强

【摘 要】为做好机关事业单位养老保险制度改革工作，本文在详细分析改革背景、进展和内容的基础上，探究存在的困难和挑战，并提出有针对性的建议和措施，推进机关事业单位养老保险制度改革的顺利进行。

【关键词】机关事业单位；养老保险制度；改革；思考

1991年，以国务院《关于建立企业职工养老保险制度改革的决定》为标志，国家拉开了养老保险制度改革的帷幕。近年来，随着关闭破产企业，被征地农民，城乡居民等一系列养老保险制度的建立，老有所养的“拼图”逐步齐全。2015年1月，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式颁布实施，养老保险制度建设的最后一块“拼图”终于完成，我国实现了养老保险制度对各种人群的全覆盖。万事开头难，机关事业单位养老保险制度改革迈出了第一步，如何有效实施，加快改革进程，需要加强研究，出台有针对性的措施，保障改革的顺利进行。

一、我国机关事业单位养老保险制度改革现状

1.改革历程

我国从1955年建立机关事业单位退休及其待遇管理制度以来，进行过2次改革探索。1993年，党的十四届三中全会提出，建立单位和个人共同负担，社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度；同年，人事部出台《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，对改革进行了总体部署。2008年，国务院通过劳动、财政、人事部制定的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，在上海、重庆和广东等5个省市开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作；改革主要内容为：建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度、改革养老金计发办法、建立养老金正常调整机制、职业年金制度和省级统筹等。

这两次改革总体未实现预期目标，但也取得了宝贵的经验。一是只改事业单位，不改机关单位，违背了公平原则。二是工资制度改革、人事制度改革和事业单位分类等配套改革未同步推进，缺乏动力。三是未建立职业年金制度，改革群体利益下降，影响了参与改革的积极性。

2.改革进展

2015年初，国家相继出台《机关事业单位养老保险制度改革的决定》和《机关事业单位职业年金办法》，人力社保部和财政部也出台了相关细化措施。随后，上海、北京、广东等省市陆续发布了实施意见。

2015年底，重庆市发布了《重庆市机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》。随后，对全市的机关事业单位进行了数据采集，涉及单位2万多户，人员100万人；广泛的开展了政策宣讲，初步宣传了机关事业单位养老保险改革的相关政策；人力社保、财政、编办等部门加强协作，对改革所需资金进行了反复测算，对收支预测情况进行了预测和分析，为下一步改革提供决策建议。

3.改革的思路和内容

机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是“一个统一、五个同步”，并逐步建立独立于机关事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。

“一个统一”是指机关事业单位实行个人账户和社会统筹相结合的基本养老保险制度，单位和个人分别缴费，缴费金额与缴费年限与养老金待遇相挂钩，从而解决国家养老保险制度“双轨制”的矛盾。在此基础上，形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台，并可相互衔接，从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。

“五个同步”是指在机关事业单位养老保险制度改革必须加强统筹协调和政策联动，确保改革平稳推进。一是机关与事业单位同步改革，避免互相攀比。二是职业年金与基本养老保险制度同步建立，确保待遇平稳过渡，体现职业差异。三是养老保险制度改革与工资制度改革同步推进，通过“提高工资水平，优化工资结构”来减轻个人缴费压力，用“增量”来进行改革，减少改革阻力和压力。当然，由于职务、级别不同，每个人增加的具体额度有所不同。四是待遇确定机制与调整机制同步完善，逐步建立兼顾各类职工的养老金正常调整机制。五是改革在全国范围同步实施，实现工作推进“一盘棋”。

二、我国机关事业单位养老保险制度改革面临的困难和挑战

1.待遇差问题

机关事业单位养老保险制度改革尽管从制度层面实现了公平，即职工要缴费并从基金中领取养老待遇，但平均养老金水平要高于企业职工平均数，社会各群体的养老金综合替代率有相当的差距。因此，机关事业单位与企业之间、城乡之间养老待遇差别依然存在。

另外，因职业年金产生的待遇差别有扩大的趋势。机关事业单位的职业年金制度与企业年金类似，都是一种补充养老保险制度。由于机关事业单位属于财政供养，将全面建立职业年金制度。但是企业年金受到单位领导认识、企业效益和职工年龄结构等多方面约束，覆盖面小、差别大，目前已建立企业年金的企业不超过10%，这就会扩大机关事业单位与企业职工的待遇差。

2.财政承受问题

机关事业单位人员分为“老人”、“中人”和“新人”三类人群。“老人”就是改革前，即2014年10月1日前已退休人员；“新人”就是改革后参加工作的人员；“中人”就是2014年10月1日前参加工作、2014年10月1日后退休的人员。这三类人群的解决思路是：老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡。改革难点在于“中人”，“中人”的难点在于财政能否承受改革成本。

改革前，“中人”不用缴费，也没有基金积累。改革后，“中人”视同缴费，需要财政部门逐步拨付“中人”的过渡性养老金。根据专家测算，事业单位“中人”成本约 3.7 万亿元，机关单位 “中人”成本约 4. 5 万亿元。在经济下行压力较大时期，各级财政压力巨大，“中人”的过渡性养老金对更是加剧了财政资金支付压力。

3.制度衔接问题

一是新旧制度的衔接问题。改革前，2008年试点省市需要前后衔接。如重庆需要清理以前参保和享受养老待遇的人员，制定前后衔接办法，妥善解决遗留问题。

二是制度间的衔接问题。按照改革方案，新建立的机关事业单位养老保险与企业职工基本养老保险制度模式相同，缴费和待遇计算方式基本相近，但是仍然会分别单独管理和运行，因此这两种制度间需要有机衔接。

三、建议

1.加快制度融合，逐步缩小待遇差距

养老保险制度融合是世界各国养老金制度改革的共同趋势。机关事业单位养老保险制度必须要与企业职工养老保险相互融合、逐步缩小待遇差距。一是要提高城镇企业职工养老金水平。提高企业养老金有两个思路，即提高存量退休职工养老金和提高增量退休职工养老金。根据多缴多得的原则，在确保公平的基础上尽量采用提高增量退休职工养老金水平的方法，让每年新增加的退休职工能获得待遇的提高。二是要提高城乡居民养老金水平。提高城乡居民养老金水平的关键是增加财政补助和投入，建立养老金随通货膨胀、职工社会平均工资增长等联动机制，兜住养老底线，从而不断提高退休职工的生活水平。

2.确定“中人”过渡标准，确保财政可承受

在保证“中人”待遇水平不下降的情况下，合理确定过渡标准，加大基金收入来源，让各级财政可承受可持续。一是要按照保险大数法则和精算平衡原则，对基金收支和财政补贴标准进行测算，做到未雨绸缪。二是要推进国有资本及其收益补充养老金改革举措。根据各地养老保险基金收支结余程度，划拨国有资本及其收益，增加基金收入，应对人口老龄化挑战，确保财政可持续。三是要扩大省级养老保险基金委托投资试点。将机关事业单位养老保险基金及职业年金等养老基金委托全国社保基金理事会投资运营，实现基金保值增值。四是加快发展经济，优化财政支出结构。把握民生社会保障支出与发展经济之间的关系，通过民生事业稳定内需，拉动经济增长，实现民生发展与经济增长良性互动发展，扩大财政收入来源。要多措并举有效解决机关事业单位养老保险制度改革所需资金问题。

3.加强政策衔接，深入推进配套及相关制度改革

一是对2008年的试点省市，要制定合理的并轨标准，确保平稳过渡。二是在企业和机关事业单位养老保险建立转移接续机制，保障机关、事业、企业单位之间人员的正常流动，保护好各类职工保险权益。三是加快工资制度改革，建立工资正常调整机制，确保工资增长对冲养老保险缴费后，有额外所得，从而提高改革获得感。