失地农民社区治理特殊性、困境及对策研究

侯冬梅

摘 要：在城市化进程中产生了失地农民社区。由于失地农民社区自身的特殊性，使得其社区治理存在着一定困境。拟从失地农民社区治理主体困境的角度，重点研究治理主体权力困境和能力困境。要突破这双重困境，必须完善失地农民社区治理相关法律法规以规范社区治理多元主体之间的关系，实现治理主体增权；同时通过提供有效的服务增加社区治理主体参与机会、参与平台，实现治理主体增能。

关键词：失地农民社区；社区治理；困境；治理主体

中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2016）02-0001-06

失地农民在征地完结后，首要面对的就是城市融入问题。失地农民社区是失地农民城市融入问题解决的社会化组织载体。现有研究对于“失地农民社区”并没有统一的概念，笔者通过整理相关文献发现，只有学者周建瑜对失地农民社区给了明确的界定，她认为失地农民社区主要指在法定的城市社区中，由失地农民构成的演替式边缘社区和含有失地农民的混合式综合社区，也包括所有户籍转为城市市民身份的“城村”和“镇村”居民。[1]学者们关于失地农民社区的类属上也存在一定的分歧，其代表性的观点主要由两种：一种认为失地农民社区属于演替式边缘社区[2]；另一种认为失地农民社区属于过渡型社区。[3]不管对失地农民社区如何界定和归类，其实质具有一致性，即在中国特色城镇化背景下，出现了既不同于传统农村社区也不同于现代城市社区，社区居民主要是由失地农民构成的新型社区。由于失地农民社区自身的“非城非农”、“亦城亦农”的特殊性，使得其社区治理存在着一定困境。农民失地之后虽有所“失”，但还需能有所“得”。所“得”并不只是以失地农民的城市生存替代农村生存，而重点是以其所失换取他们在城市的长远发展。失地农民安居乐业离不开其主要生活场域——社区，破解失地农民社区治理的困境，给失地农民“更多获得感”，分享改革开放的成果，它不仅体现了劳动者的尊严，也体现了社会的公平正义。

一、失地农民社区治理的特殊性

失地农民社区治理相比较于城市社区治理和农村社区治理而言，具有着自身更为独特的问题和情境，形成这一特殊性的根源在于城乡二元分割体制，以及由此产生的二元性公民。失地农民社区治理的特殊性主要表现在三个方面。

（一）失地农民社区治理环境的特殊性

城市与农村在发展过程中形成了各自不同的自然地理环境和人文社会环境，也形成了城乡社区不同的治理环境。[4]失地农民社区具有城市社区的特征，又或多或少的、顽强地保存着农村社区的精神，形成了乡土化与城市化交汇融合的独特的治理环境。

从经济环境来看，失地农民社区由以从事农业生产的单一经济结构向以从事非农业生产为主的复杂经济结构转变。

从制度环境来看，失地农民社区正经历着从农村村民自治向城市居民自治的过渡。农村村民自治与城市居民自治两种基层民主自治在制度形式与制度内容上存在显著差异，制度的运行基于一定的形式而又体现于特定的内容，失地农民“有幸经历两种自治制度的转化”，“不幸”的是他们对农村的村民自治不很熟悉又对城市的居民自治十分陌生。失地农民在两种自治制度的变迁过程中适应制

度的具体特征包括模糊的制度认知、摇摆的制度认同、矛盾的制度参与、无奈的制度归属。[5]

从社会关系环境来看，失地农民社区由以血缘、宗缘、地缘等为主的初级社会关系向以业缘关系为主的次级社会关系转变；由熟人社会向半熟人社会、陌生人社会转变。失地农民社区社会关系网络正在经历破裂与重构，即所谓的“熟人社会的瓦解”。[6]

从地域环境来看，失地农民社区多位于城郊或城乡结合部的新建安置单元房组成的特定空间。

从人工物质环境来看，失地农民社区以一般城市社区作为参照物或模板，仿照一般城市社区的建制，基本包括整排的单元楼、绿化、硬化路面、健身器械、基本公共服务平台等。

（二）失地农民社区治理主体的特殊性

按照哲学的观点，主体是指进行认识和实践活动的有意识的人，也就是某种行为的行为人。根据主体在社区治理过程中所起的作用、参与治理的方式及影响不同，将社区治理主体分为两大类，即直接主体和间接主体。

作为失地农民社区直接治理主体的新型村委会具有其特殊性。新型村委会作为失地农民社区治理的组织载体具有“二元性”。新型村委会既有别于传统农村社区的村委会也有别于城市社区的居委会；既保留了传统农村社区村委会的管理职能，又增加了现代城市社区的管理职能。传统农村社区治理的核心载体是村委会，现代城市社区治理的重要载体是居委会。失地农民社区面临着村民自治制度向城市社区居民自治制度的转型，失地农民社区治理的组织载体——新型村委会，在这一特殊的背景下必然表现出其独特性。失地农民社区当前虽然继续沿用原农村的自治组织载体——村委会，其班子成员基本未变，但是其治理目标有所不同，故此称为新型村委会更贴切。新型村委会在职能上既要在现有集体经济的基础上发展经济，增加村民的福利收入，又要抓好社区基础建设，提高社区服务品质，创造舒适、和谐的“社会生活共同体”。同时还承担着为实现失地农民社区向真正意义上的城市社区转变的重大职责。

作为失地农民社区间接治理主体的失地农民具有其特殊性。受到城乡二元体制的长期影响，失地农民在身心上具有农村与城市的“二元性”。失地农民的社会身份具有“二元性”，既非村民，又非真正意义上的市民；失地农民的社会心理具有“二元性”，既更多地具有对农村社区的认同感和归属感，又不得不改变对城市社区的认知，短期内无法化解“农民”与“市民”的角色冲突；失地农民的社会交往具有“二元性”，失地农民既有传统农民的行为规范，也有城市居民的价值要求，既有传统农民朴实的特点，也有城里人精明的风格。

（三）失地农民社区治理目标的特殊性

2007年10月，党的十七大报告重申：把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。我国学者郑杭生提出理想社区建设的目标是四个“共同体”的统一，即生活共同体、社会共同体、精神共同体、文化共同体。[7]

对城市居民而言，城市社区是社会生活共同体，其治理的目标可以概括性地表述为安居。而对失地农民而言，失地农民社区成为他们生活方式、角色转变的起点，也是他们开始寻找新的生计的起点。失地农民社区不仅仅是社会生活共同体，还应是社会生产共同体，其治理的目标可以概括性地表述为安居乐业。失地农民社区不仅要像一般城市社区那样为居民提供优质的公共服务，更重要的是他们要承担起帮助失地农民就业的重任，社区治理应针对生产和生活服务两个主要方面展开。失地农民社区治理在生产和生活服务内容上要更加切合失地农民的需要。在生产服务方面应侧重于失地农民非农就业的指导培训，以提升其人力资本水平；在生活服务方面应侧重于社会福利保障、社区环境建设、侧重于通过社区教育完成失地农民的市民化等。

二、失地农民社区治理困境

治理是一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。[8]治理既不同于国家也不同于市场的制度安排，可以实现公共资源的有效配置，可以弥补市场和政府在资源配置方面的不足，成为市场和政府手段的有效补充，但治理也不是万能的，它不能代替国家而享有合法的政治权力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。在社会资源配置中，皆存在一定程度的政府失灵、市场失灵、治理失灵。

社区治理失灵即社区治理困境。已有研究分别从不同的视角概括了社区治理困境，其中比较有代表性的观点有：郑杭生提出的共同体困境和居委会困境[7]，游善涛提出的有关过渡型社区中失地农民市民化困境、流动人口社会融入困境和社区整合困境[9]，史斌提出的社区治理“失灵困境”——社会资本缺失[10]，赵伦提出的制度困境——制度认知模糊、制度认同摇摆、制度参与矛盾和制度归属无奈等。[11]以上所提出的有关社区治理困境的观点尽管角度不同，但也有其一致性，即社区治理困境主要是社区治理主体困境。无论是在理论上还是在实践中，人是解决一切问题的关键。社区治理主体就是具有社区治理行为的行为人，包括社区治理中的所有行动者。社区治理主体权能不足是导致社区治理困境的主要原因。据此，笔者提出失地农民社区治理主体困境包括权力困境和能力困境两个主要方面。

（一）权力困境

全球治理委员会1989年提出：治理是各种公共或私人机构和个人共同管理共同事务的诸多方式的总和。简而言之，治理的对象是某一定范围内的公共事务。无论是国家范围内的公共事务还是社区范围内的公共事务，都是把不同利益集团或个体黏合为暂时利益共同体所必需的一类事务，这些事务关乎共同体中每个成员的利益。社区同国家一样需要对其范围内的公共事务进行治理，而一个国家范围内的公共事务治理是由一个国家的政府体系为主负责完成，其中权力体系和公共财政是实现治理的重要手段，但是这一切在社区治理中往往不具备。换言之，在社区范围内，治理不是万能的，它不能代替国家而享有合法的政治权力，这就是社区治理权力困境之所在。

不凭借政治权力，我们依据什么来实现社区治理？需要我们从传统乡村治理和现代城市社区治理实践中找到答案。传统中国乡村治理模式是依据人情的关系网络以及社会声望机制、民间权威、民间组织等形式来展开的。可以用非正式关系、非正式权威、非正式组织来概括。现代城市社区治理是依据正式组织、正式制度、正式治理结构、正式治理方式等来实现的。传统乡村治理的金字塔的塔尖——民间组织成了现代城市社区治理的起点。在传统乡村治理中，民间组织往往出现在非正式关系解决不了问题的领域。组织这种形式促使资源的聚集与使用方式发生了质变，人力、物力、财力、信息等资源在组织中以特定的方式组合起来，是解决问题的重要力量和方式。在现代城市社区治理中，组织是它的起点，正式制度、正式规范、正式权威是它的起点。因为，在城市社区治理中，每一个人都有权利选举，经选举产生了进行决策的权力体系，权力体系便任命执行层，执行层一旦产生出来，将按照科层制，依照正式的制度和去人格化的方式来提供公共服务。综上所述，笔者认为：不凭借政治权力，我们依据组织来实现社区治理。

社区治理权力可以细分为所有权、行政权、监督权。所有权与行政权分离和行政权与监督权分离是实现社区有效治理的关键。组织是权力运行的载体。在我国社区治理实践中，无论是乡村社区治理的组织载体村委会还是城市社区治理的组织载体居委会，其主要职能都是代表社区居民行使社区治理权力，为社区发展服务。理想中的居委会或村委会只是社区居民通过选举等程序找到为自己所在社区提供服务的队伍而已。而现实中的组织载体无论是居委会还是村委会（尤其是居委会）在代表社区居民行使社区治理权力时主要受到上级政府的控制，而不是所谓的社区选民。根据资源依赖理论，由于政府掌握着居委会的财权、事权和用人权，居委会便自然成为政府行政体系的延伸，成了基层政府在社区的执行层，即居委会的行政化，这也是居委会失灵的根源所在。社区管理行政化和社区工作机关化是居委会行政化的主要表现。正是由于居委会要处理大量行政事务而难以有时间和精力深入社区了解居民需求承担起社区自治应有的功能。此外，无论从公共选择理论视角还是委托代理理论视角，居委会的工作人员都缺乏主动服务社区的动机。

在失地农民社区治理中，新型村委会履行双重职能，不仅要在现有集体经济的基础上处理大量经济事务和行政事务，工作职能又要向处理城市社区的行政事务、公共服务和自治事务转变，同时还承担着为实现失地农民社区向真正意义上的城市社区转变的重责大任。新型村委会承担了过多的责任，很难有精力做好自己的本职工作——自治，加上政府行政权力的介入导致其角色错位，“当家人”的角色常被“代理人”的角色取代，进而出现机会失灵、动机失灵。因为“权力层”成员的精力、能力也是有限的，他们把大部分时间放在完成政府交办的任务上，自治因此由“课堂作业”变成“课外作业”，有时间、有精力就做，没时间、没精力就算了，成了既普遍又无奈的选择。

失地农民社区治理主体单一，以新型村委会为主，辅之以老人会，个别社区有少量的社会组织，其中社会组织提供的服务多是由地方政府购买的。社区治理多元主体中的业委会、物业等组织实体在失地农民社区极少甚至没有。由于缺乏完整的组织体系，社区治理权力配置出现了不合理而又无奈的现象，所有权名存实亡，监督权作用式微，新型村委会集行政权、自治权为一身，而行政权一权独大，自治权力不足。

（二）能力困境

根据社区治理过程中主体所起的作用、参与治理的方式及影响不同，将社区治理主体分为直接主体和间接主体两大类。社区治理直接主体——新型村委会的能力困境主要表现在动员能力和合理利用权力资源能力两个方面；社区治理间接主体——社区居民的能力困境主要表现在参与能力方面。

1.新型村委会的能力困境

社区治理就是一个多元主体集体行动的过程。集体行动需要金钱、时间和成员，如何积聚这些集体行动必需的资源？需要组织者和积极分子开展复杂而艰辛的动员。动员的成功与否也受到许多因素的制约，比如人际网络、集体认同感的包容性、集体行动目标的共意性、组织者的动员技术等等。动员技术是指从非积极分子身上筹集资源和动员成员的策略和方式。社区治理实践中，除了行政控制和物质刺激还能凭借什么来动员社区？通常对于资源获取依赖社区内的居民而言，凭借行政手段效果较佳；可是对于资源获取在社区外的居民而言，社区动员能力则严重缺失。失地农民社区的人际网络、集体认同感的包容性、集体行动目标的共意性比乡村社区低但是比城市社区高。失地农民社区是个典型的移民社区，除了占绝大多数的原行政村的村民，还有一部分外来人口，新型村委会的动员能力面对在社区之外获得资源的居民群体陷入艰难境地。而一旦动员失灵，集体行动也将难以进行。

2.社区居民参与能力困境

居民参与是失地农民社区治理中的重要部分。无论是在选举、监督、重大事项的决策讨论、决策执行，每个环节都离不开社区居民的参与。然而实践中，社区居民参与意识淡薄，主动性不高，热情不足，他们只关心与自己利益相关的事方，对于社区事务却是漠不关心。在对社区居民进行访谈中有被访者提到，自己不识字或文凭不够、没有那个权力、没有时间、不管事说话不管用、选举中怕得罪人、年纪大了没有必要参与社区事务了。

失地农民社区的居民主要是由失地农民构成的。由于原来长期生活在农村社区，失地农民对原治理的组织载体村委会过度依赖，这是村委会凭借行政手段控制资源分配的结果。失地农民对村委会的这种过分依赖心理和惯性，加上自身文化素质不高，使得失地农民缺乏共同参与、共同行动的意识和能力。社区居民被动接受权力控制的不良结果之一就是无法增长自身的主人翁意识和参与能力。

三、破解失地农民社区治理困境的对策

破解失地农民社区治理主体的权力困境和能力困境，需要从制度增权和服务增能两个方面着手。

（一）制度增权

农村社区依据《中华人民共和国村民委会组织法》实行自治，城市社区依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》实行自治，可是在失地农民社区，由于失地农民社区非农非城的性质，其治理至今尚无明确的法律依据。而法律明确赋予失地农民社区治理组织载体即新型村委会相应的治理权是解决治理主体权能不足的关键所在。

失地农民社区治理需要多元主体共同发挥作用，而社区治理多元主体之间的关系尤其是权力关系需要制度来保障和规范。

首先，需要理顺政府与社区关系。社区治理的对象是社区公共事务，以实现社区公共利益为目标，而政府治理的对象是国家范围内的公共事务，它与社区公共事务具有重合的部分。只有科学合理地划分基层政府及街道办事处公共管理和服务与社区自我管理和服务的界限，合理配置政府与社区之间的权责关系，以克制政府行政权力的扩张冲动，并为社区自治系统留下足够的自主空间。

其次，需要调整社区内部关系。政府通过建立健全正式制度对社区治理多元主体有序赋权，授予社区治理多元主体与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权，以实现社区治理多元主体之间权力的配置与制衡。此外，应逐步建立和完善涵盖民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度体系。

最后，建立和完善促进社区社会组织发展的正式制度。由于失地农民社区客观条件所限和失地农民自身的自治意识薄弱和能力不足，发展社区社会组织具有必要性。第一，要建立健全有关社区社会组织的法律法规体系。以法律的形式保障社区社会组织的权责利，并促进其更好地发展；第二，地方政府和新型村委会要加大对社会组织的扶持力度。例如，由政府购买社会组织的服务，新型村委会投入相应的资源支持社会组织在本社区开展服务等。

（二）服务增能

社区治理的过程就是多元主体共同参与管理社区公共事务的过程。在现代社区治理中，社区居民已经不单单强调公共事务的完成，而且强调社区居民在治理中的参与。参与的含义就是自己以主人的身份一起来完成治理的过程。参与本身的价值体现在两个方面：一方面，参与可以增加治理的效果，促使人们增加自己的责任心，破解集体行动难题；另一方面，参与还可以实现参与者本身的改变，能够为参与者提供增能的机会，尊严的满足，提升公民素质。

1.完善公共服务

在城乡统筹的背景下，实现公共服务均等化，让无论生活在城市社区、失地农民社区、农村社区的居民都能享受到一样的公共服务。这不仅能解决社区居民大量的社会生活需求，提升居民的生活质量，还能提升社区居民的参与热情和参与能力，提高失地农民社区治理的民主化程度。政府是公共服务的重要主体，也是提升社区治理主体参与能力的重要力量。政府通过引导社区建立社区重大事项公示制度、社区听证制度、居民意见反馈制度等为社区治理主体参与社区治理提供制度保障。政府对失地农民社区治理提供一定的资金，为治理主体参与社区治理提供物质保障。政府通过购买专业社会组织的服务为社区治理主体参与社区治理提供服务保障。政府通过完善教育、医疗、养老等公共服务，提升失地农民的人力资本和社会资本，提升失地农民参与能力，保障其合法权益。

2.优化社区服务

新型村委会应在深入了解和尊重不同类型的居民参与动机和方式的基础上，创造积极便利的条件来鼓励社区居民积极参与；新型村委会既要继承传统的动员方法，如党的群众路线、运动式手段等，还要培养专业化的居民组织动员方法，如人性化的居民联系、民主的集体协商、科学的项目策划、理性的组织管理、有效的激励引导等；新型村委会应提供多元化的社区公共事务参与途径和手段。社区公共事务的参与途径和手段，不仅仅限于公共事务公开，还有决策咨询、协调执行、授权执行、居民监督、居民评价等多种形式。

新型村委会要大力开展社区文化建设，引导失地农民积极参与社区治理。失地农民社区中的失地农民虽然文化程度不高，但是对原来的农村社区具有很高的认同感和归属感，通过社区文化建设，发挥社区文化的功能，使失地农民形成对社区的认同感和作为社区居民的使命感，并产生对社区的归属感，从而增强社区的凝聚力，进而提高其作为社区居民的参与热情和积极性。开展社区文化活动是社区文化建设的重要方式。应在满足社区居民需求的基础上，开展人民群众喜闻乐见的文化活动，比如跳广场舞、儿童夏令营等。此外，社区文化宣传也是社区文化建设的重要手段。社区文化宣传要针对居民普遍关注的问题，还要注意利益因素对居民参与社区治理的影响作用，当居民感到社区利益和自己密切相关时，参与的积极性自然就高。

此外，大力培育和发展社区社会组织。社区社会组织是居民锻炼参与能力和提高参与意识的重要场所。在社区社会组织中，成员有了表达自己意见的机会，这种民主的氛围不仅影响到人们的参与意愿，而且通过参与逐渐学会了参与的技巧，认可了参与的做法，最终促使人们形成一个公共参与的习惯，能力上得到了锻炼，意识上得到了提高。

参考文献：

[1]周建瑜.失地农民社区的形成及典型模式探析——主要基于对成都城乡一体化的调查[J].中共四川省委党校学报，2008（2）：74-79.

[2]季钦.从江苏省Y市的一个调查看失地农民安置社区治理现状[J].南方农业，2013（8）：75-80.

[3]张晨.近年来我国城市化进程中的社区治理问题研究评述[J].中共南京市委党校学报，2010（2）：78-82.

[4]刘国毅，陶秉元. 论城郊失地农民过渡型社区治理的特殊性——以青海省西宁市城西区为例[J]. 宿州学院学报，2015（4）：7-10.

[5]陈星宇，林茂松，赵伦.失地农民社区治理中自治制度变迁分析[J].农业经济，2009（1）：52-53.

[6]卢春，丁希.熟人社会的瓦解——失地农民社区的内在变革及其治理策略[J].云南行政学院学报，2010（2）：118-120.

[7]郑杭生，黄家亮.论我国社区治理的双重困境与创新之维——基于北京市社区管理体制改革实践的分析[J].东岳论丛，2012（1）：23-29.

[8]杨波.论我国失地农民社区治理模式的创新与改革[J].农村经济，2006（7）：92-95.

[9]游善涛，沈承诚.“过渡型社区”的治理困境与合理化治理模式研究[J].经营管理者，2014（22）：16-17.

[10]史斌，吴欣欣.社会资本在社区治理中的功能分析——以社区治理“失灵困境”现象为视角[J].科学决策，2009（7）：83-89.

[11]赵伦，林茂松，蒋勇杰，等.社区自治制度变迁与失地农民的制度适应——成都市X社区典型个案实证研究[J].调研世界，2008（5）：15-17.

（责任编辑 王锦坤）

Study on the Specificity and Plight of Community Governance on Land-lost Peasants and Countermeasures

HOU Dong-mei

（School of Management， Yang-en University， Quanzhou 362014， China）

Abstract： Land-lost peasant communities began to appear in the process of urbanization. Its specificity leads to certain plights in the community governance. This paper mainly studies the power and ability plights of governance subjects and thinks that to solve the double plights， we must optimize the relevant laws and regulations concerning land-lost peasant community governance and regulate the relationship between multi-subjects of governance to give more power to the subjects. At the same time we should provide efficient services to give the governance subjects more opportunities and platforms to participate in the governance so as to enhance their governance ability.

Key Words： land-lost peasant community； community governance； plight； governance subject