中国土地流转经营权的现状及法规的思考

袁宁

摘要：自改革开放以来农村土地产权制度改革发生重大政策突破，依法促进农村土地承包经营权流转，全面深化农村土地制度改革已经是迫在眉睫。本文就完善农村承包土地经营权流转的法律对策措施及完善农民社会保障制度等方面进行探析。

关键词：土地流转 经营权

一、承包农村土地经营权理论

（一）承包农村土地经营权法律属性

十八届三中全会《决定》精神，将农村土地承包经营权的法律内涵诠释为：农业经营者通过合同约定享有的对承包地占有、使用和收益的权利。

（二）承包农地经营权流转的方式

十八届三中全会《决定》承包权抵押、担保，是农地承包权流转方式的重大政策突破。现行规定农地承包权流转的方式有转让、出租、转包、入股、互换、继承等形式。

（三）农地承包权流转的原则

（1）依法流转原则。农地承包流转纳入法治化轨道，坚持依法流转原则是全面推进依法治国方略的必然要求，这就意味着：一是需要坚持科学立法，对现有的关于农村土地承包经营权的法律制度进行审查，尽快实现“立、改、废”，为农村土地承包经营权流转保驾护航；二是要确保法律的正确实施。

（2）“平等协商、有偿、自愿”的原则。双方按照《合同法》的自由原则，在平等的基础上协商确定土地承包权流转。土地承包经营权流转合同是一个对价合同，受让方须向转让方支付一定的费用，其主要以转让费、转包费、租金等形式体现。

（3）不改变土地用途原则。由于我国是一个农业大国，耕地是稀缺和不可再生资源，法律对承包经营权流转的用途进行了严格的限制。比如《物权法》第128条第2款规定：不得将耕地非农化。

二、农地承包权流转存在的问题

（一）我国农地承包权流转的现状

为了积极贯彻落实十八届三中全会《决定》精神，全国许多地方把土地承包经营权的流转同土地规模经营和农业产业化发展结合起来不断加速向前推进。

（1）流转速度加快。近年来农地承包流转的规模扩大，速度明显加快。以河南省安阳市为例：截至2013年底，安阳市土地流转总面积197.7万亩，比2012年底增加49.7万亩，占家庭承包耕地的28%。

（2）流转多样化。从过去的以本村农户之间的流转逐步转向农业合作社、农业经营大户等流转主体。在实地考察和交流中发现，以河南省的某县某蔬菜合作社为例，它以每亩560元的承包费和130个农户签订了承包3年800亩土地流转，建设了191个日光蔬菜温室；方式转向入股、租赁、抵押为主。从流转土地的类型来看，主要以耕地为主，其他如林地、荒山荒坡等也不同程度地存在。

（3）规模经营势头凸显。湖北省龙岗村曾于2013年将全村6700多亩土地整体流转给了当地一家工商企业，做农业经营。

（4）土地流转新常态。全国土地流转面积占承包耕地总面积比重在2012年超过20%，2013年超过25%，2014年6月底达到了28.8%，农业将告别过去几千年小农经济时代特征，步入规模化、现代化的农业经济发展的“新常态”。

（二）当前我国农村土地承包经营权流转面临情况

农村经济发展的新阶段，理论和实践中仍然存在诸多问题，阻碍农村土地承包经营权流转的规范有序进行。

（1）流转行为不规范导致的纠纷多。擅自改变土地的农业用途来获得巨大的收益。据笔者调查，河南省安阳市法院受理的涉及农村土地承包经营权流转的合同纠纷案件，62.4%属于没有签订书面流转合同，既无书面协议又无口头约定的占11.6%，签有书面协议的只占26%。由于土地承包经营权流转程序不规范，导致流转双方权利、义务关系不明确，一旦出现违约行为容易导致大量的农民上访问题，既损害了农户的合法权益也破坏了农村社会生产秩序的稳定。

（2）土地流转过程中行政干预及侵权现象严重。主要表现为有的地方基层干部对尊重农民“平等协商、自愿、有偿”原则的重要性认识不足，片面强调和追求农业规模经营，强迫农民进行土地流转的现象时有发生。更有甚者，一些乡（镇、区）基层政府或村集体经济组织在政绩的冲动下，定指标、定任务强迫农民进行土地流转，有的村干部搞以租代征，进行非农经营。或随意改变土地承包关系、终止承包合同、无偿收回或非法转让、出租、征用农民承包地等侵犯权益的情况比比皆是，成为新时期农村干群矛盾“焦点”，由此引发农民上访、殴打甚至致死事件，影响了农村社会的稳定。

（3）土地流转价格不断上涨，土地流转期较短，很难形成农业化的规模经营。农业的比较收益高就导致两种现象的发生，农民弃田务工的现象有所减少，出现“惜田、惜地”现象。据调查发现，目前农村大部分土地承包合同的时间为1-2年或3-5年，且口头承诺较多不具有稳定性，由于承包期短、承包价格高承包户没有信心进行长期的规模化经营，更不愿意进行长期投资购买大型农业机械化工具进行技术改造和基础设施的整修，这就严重影响了农业产业化经营的可持续发展。

（4）流转市场不完善。存在农村土地承包经营权流转信息不对称、价格不合理等情况。一些乡、镇、区没有专门的土地流转登记机构和网络信息服务平台，使得土地承包工作不能合法有序进行。土地发包工作显失公平，土地流转无人监管，土地纠纷案件无人受理，甚至存在个别地方官员以权谋私，与民争利现象，严重伤害了农民的情感和对政府的信心。

三、我国农村土地承包经营权流转法制约束

（一）中国农地承包权流转的立法

从严格限制到逐步解禁再到立法保护成熟阶段，随着土地改革逐步展开，并最终以法律规定流转方式和要件。立法进程大致可以分为以下四个阶段：法律严格禁止阶段（1978-1983年）；法律禁止，而政策初步放开阶段（1984-1987年）；立法解禁阶段（1988-2002年）；法治化逐步成熟定型阶段（2003年至今），十八届三中全会通过的《决定》进行深水区的改革。2014年10月召开的十八届四中全会把全面推进依法治国作为党治国理政的方略，并且强调法律的生命力在于实施，意味着我国农村土地承包经营权流转进入了法治化逐步成熟定型阶段。

（二）中国农地承包流转的限制

（1）农地承包的属性模糊。目前关于土地承包经营权的性质，民法学界有物权说、物权兼债权说、债权说、债权兼物权说。农地属性贯彻得并不彻底。

（2）农地流转缺乏配套制度保障。《农村土地承包法》对农地承包经营权登记采用自愿原则，而且并没有规定登记部门。然而，在具体实践过程中，在经济水平较高的地区，农村集体有条件进行权属登记的地方，登记制度就实施的比较到位。但是在经济水平相对落后的地区，确权登记制度实施的较差，这就导致了在农村土地承包经营权过程中由于权属不明而引起纠纷，大大降低了流转效率。再者，农村土地承包法中又对土地承包经营权流转的范围进行了限制，仅限在本集体经济组织内部之间进行，这就严重限制了流转范围和规模。

（3）土地承包经营权入股的法律限制较多。从当前实际情况看，还缺乏专业机构提供土地承包权评估作价中介服务。

（4）农地承包流转登记不完善。根据《土地承包法》，《物权法》都要对流转土地进行确权时的不合理部分予以纠正，这些不合理地规定都增加了流转双方当事人登记成本，不利于土地承包经营权流转合同登记法律行为的履行。

四、完善我国农村土地承包经营权流转的法律规制

农村土地承包经营权流转需要立法引领和规范，应抓紧进行促进农村土地承包经营权流转的“立、改、废”工作，具体环节包括以下几个方面。

（一）通过完善立法使农村土地承包经营权彻底物权化，使农地承包可持续流转

尽快编撰《民法典》和修改《土地承包法》以明确规定农村土地所有权归属于集体经济组织，且不具有转让性；土地承包权为农户具有社会保障性质的特有成员权利；经营权是承包户享有一项财产性权利，可以自由转租、抵押、入股，但是这种权利只是一种债权。实现了农村土地承包经营权的“三权分离”，重新确定流转原则和流转方式。顺应推进农业规模化、现代化发展的时代要求，在坚持农村土地集体所有制的基础上把农民土地承包经营权分为承包和经营两权，放活经营权，稳住承包权是改革之后的又一重大创新。

（二）修改和完善相关法律法规，消除对土地承包经营权流转的不合理限制

我国立法机关应当尽快对现有障碍农村土地承包经营权流转的法律法规进行清理，进行科学立法，为土地承包经营权自由流转创造一个良好的法律环境，实现土地资源的优化配置。

（1）取消对土地承包权流转主体限制，放宽主体范围。把土地承包权的受让主体范围扩大，使土地承包使用权充分流转，才能发挥最大效益。

（2）完善农地流转备案制度。我国法律并没有作强制性流转登记规定。本文认为，我国乡、镇、区一级政府应该建立土地流转工作服务站，无偿为农村土地流转提供服务，其费用由国家财政补贴。

（3）完善承包土地入股制度，规制股份流转。第一，土地承包经营权自愿入股；第二，股份转让过程中，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先受让权；第三，由相应的土地评估机构对土地承包权评估作价，依法办理经营权转移手续；第四、修改《公司法》关于公司破产清算制度的法律限制，规定，公司清算破产时，必须保留农民的土地承包权，用于清偿公司债务的只是土地承包经营权等。

（4）对土地承包经营权抵押制度进行法律规制。应该修改并完善《担保法》法律规定，如：《担保法》可以赋予土地承包经营权的部分抵押权（如三分之一），成都市目前试点规定抵押的承包地不超过农户承包地面积的三分之二。其次，政府可以通过设立农村土地承包经营权抵押保证基金等形式来防范风险。

（三）建立健全农地承包流转运行机制

建立有效快捷农地承包权流转网络平台，为农户提供准确及时有效的价格及经营信息等。同时县、乡政府土地主管行政部门要主动和市场中介组织联合，获悉流转信息和最新资讯，保障各利害关系人利益。

（四）完善农民社保制度

完善农村社会保障制度是农村土地流转顺利进行的必要前提，确保农民“老有所依、病有所医”，才能消除农民流转土地承包经营权之后的后顾之忧。本文认为，目前要针对我国农村地区发展差异性，建立有区别地分层次的以满足农民基本生活需要的最低养老保障制度：第一层次，确保农民最低生活保障，设立农民个人的社保基金账户；第二层次，基本的医疗保障。推进农民基本医疗问题；第三层次，农民的养老保障。以乡镇区为中心设置农民养老基金，进行适当的财政补贴，确保农民“老有所养”。

（五）明确农业适度规模经营的“度”，防止农地撂荒和“非农化”

土地流转、规模经营的政策落到基层，在一些地方走偏了，农业种养殖园区，那么基层干部好像就没有农业成绩单。在一定程度上催生了部分农村的“圈地运动”。本文认为，我国是一个农业大国、农民大国，我国的农业发展模式仍然应该以家庭经营为主，截至目前，我国2.6亿个农户家庭应该是中国粮食安全依靠。必须防止城市工商资本下乡过度垄断土地，应该设置高压线。一是执行2014年11月20日“两办”规定的现阶段土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍的标准；二是建立有效的农地流转动态监督机制；三是建立农地流转风险保障基金，建立生存保障；四是严禁借土地流转之名违规搞非农建设，变相建设旅游度假村、私人会所等。

（作者单位：安阳高新区国库支付中心）