房地产经纪监管的问题与对策

曹伊清

今年以来，一线城市及部分二线城市房价飞涨，不少人认为房地产经纪对于房地产市场的活跃起了较大的作用，甚至房价攀升也与房地产经纪有关。随着上海“链家事件”引发的对房地产经纪的种种负面评价，引起了中央有关部门和地方政府的高度重视。

一、房地产经纪的监管现状

今年3月，上海市消保委率先曝光上海“链家事件”，该事件的出现显示出这个中国最大的房地产经纪机构在经营活动中的诸多不规范行为，引起了监管各方的重视。随之，上海银监局、工商局、住建委等各自对链家公司采取不同的行政手段，如暂停业务办理、罚款。住建部副部长陆克华在2016年5月6日国务院政策例行吹风会上再次强调7个监管措施，并表示住建部正在制定文件。

实践中，房地产经纪纠纷和矛盾的爆发点往往是在交易环节，按照目前的分工与体制，住建部门是房地产交易环节的主管部门（不动产登记职能虽然已经划归国土资源部门，但按照2015年7月10日国土资源部、住建部《关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》，住建部门仍然保留有交易管理的职责。即在房地产交易的实际操作中，双方当事人须先在住建部门办理交易手续，然后才能办理不动产登记，领取不动产权利证书）。因此，如果产生法律纠纷首当其冲的是交易主管部门即住建（房产）部门。以法院审理的涉及经纪的案件为例，一旦发现因为经纪行为不规范而导致的纠纷，往往也会针对管理部门提出司法建议。从笔者查阅的部分司法建议的发出对象看，大部分针对住房管理部门，也有部分针对经纪行业协会。各级政府、司法部门乃至社会各界自然而然地也将各地的住建部门（房管部门）看作是房地产经纪监管的主要行政责任方。

显然，相关部门及执法部门存在一些认识上的误区。实际上，在现行的法律体制中，对房地产经纪的监管涉及多个部门，如工商（市场监管）、发改、人力资源等，只是目前各职权部门大多各自为政，低调执法，因此监管效果始终显现不出来。

二、房地产经纪监管中的问题

房地产经纪监管主要依据的是三部委制定的《房地产经纪管理办法》，而作为市场监管的主要部门——工商部门（市场监管部门）则不在其内。工商部门监管依据主要是国家工商总局颁布的《经纪人管理办法》，其明确监管对象是普通经纪人，而房地产经纪人作为其中的一类，和演艺经纪人、体育经纪人等一样，也纳入其规范管理之中。但该办法4月份刚刚废止，目前国家工商总局尚无新规出台。总体上看，目前在执法依据上明显存在规范层级偏低、规范和要求不统一等问题。

笔者认为，要达到理想的监管效果，仅依靠住建部门的努力是远远不够的。如对于所谓不领取营业执照的“黑经纪”问题，首先涉及工商部门（无营业执照），也涉及住建部门（机构不办理备案）；人员问题涉及工商部门、人力资源部门、住建部门；经纪收费涉及物价部门（发改委）。其他的还有一些行业协会的监管，如房地产经纪人学会、经纪行业协会、消费者保护协会等，所以要形成规范的房地产经纪市场，需要多部门的合力和市场的自律。

在经纪管理上一直以来存在分歧：一种主张是强化行政监管手段；另一种主张是遵循市场规律，让市场自我调节。但近些年的市场发展证明：单一手段的监管并不能达成市场规范的目的。房地产经纪的业务活动与住建部门发生较多的关联，此外工商行政部门也对房地产经纪行为和与之相关的房地产广告、合同等有监管权。目前监管措施主要依赖处罚，且行政处罚是以罚款为主。就行政处罚而言，在整个查处过程中，有关部门是否互相联系或者通知不得而知。但就笔者所了解的情况，进行沟通合作的情况并不多见。2013年住建部曾经联合发文对房地产中介市场进行整治，其后再无其他共同行动。

三、强化房地产经纪监管的对策与建议

上海“链家事件”的处置提供了一个成功的案例。针对目前监管手段单一、监管效果不理想的状态，笔者建议从多维角度建立规范化的监管体制，才能达到市场逐步规范的目的。

1.实现监管手段的多元化

以上海“链家”事件为例，案件揭露于消保委的活动，后引发强烈的社会反响，接着各有关行政部门开始积极行动，跟进监管，并且以“链家事件”为契机，开展对房地产经纪市场的检查，在此基础上各自在自己的职权范围内采取了最强力的手段进行查处。笔者认为，该案恰恰是近年对房地产经纪违法违规行为查处最有效、手段最多样化的范例。该事件经消保委曝光后，随后住建主管部门首先进行约谈、展开正式调查，涉事门店及相关经纪人员的网上签约资格被暂停。

接着上海市住建委认定链家公司不如实告知购房人产权调查结果，以隐瞒手段诱骗消费者交易的行为违规，按照《房地产经纪管理办法》相关罚则的上限，对链家公司和两名涉案经纪人合计罚款8万元，取消了涉案门店以及相关经纪人员的网上签约资格，并记入信用档案。同时，几个监管部门对房地产经纪市场开展了检查和整治，市工商局依据《中华人民共和国反不正当竞争法》的相关规定，对链家、太平洋、仁丰、汉宇、我爱我家、佳歆等6家经纪企业，以其虚构房源、虚标房屋价格等方式进行虚假宣传，误导他人，分别处以13万元至20万元的行政处罚。最后，上海银监局决定银行暂停与链家等6家房地产经纪机构的合作，即从4月25日起，暂停辖内各商业银行与链家、太平洋、我爱我家等6家房地产经纪公司的业务合作1个月，对于违反个贷业务受托支付要求的7家商业银行暂停个人住房贷款业务2个月，并进行内部问责。

链家的操作涉及多个违规行为，这是房地产经纪市场近年来处罚力度最大的一次合力行动，上海“链家事件”的善后处理非常得力和迅速，是几个部门共同努力的结果。同时，链家公司也迅速做出正面回应，接连发表对事件的态度，并全力配合处理，当事人的问题很快得以解决。

住房城乡建设部《关于房地产经纪行业违法违规典型案例的通报（一）》（建房函〔2016〕112号）共通报了7起案件，主要采取的行政手段是罚款、警告、限期整改（责令整改）、暂停签约资格（一起为取消签约资格）、记入黑名单等。 “链家事件”及其行政主管部门的处理，在房地产经纪市场引起了很大的震动，也提供了多个监管部门、多种行政手段合力规范市场的范例。

在未来的监管中，有关部门除行政处罚外，对于违反规定的经纪机构和从业人员，情节尚不严重的，可以不予处罚，而可以从规范市场的角度进行约谈，提出整改要求等。当然，约谈情况应该公开，记入信用档案。对于违法、违规情节严重的经纪机构和从业人员，应该按照有关规定，责令限期改正，记入信用档案，取消网上签约资格，并处以罚款。特别是处理结果需要公示，如北京市住房和城乡建设委员会网站对房地产经纪机构和经纪人员建有信用档案公示栏。

应该改变单纯依赖行政手段的思维定式，推进市场自我规范和调节。发挥行业协会和消费者保护组织的作用，行业协会可以定期发布经纪机构和经纪人员的信用信息，并通过公开有关处罚信息提示消费者注意，形成不规范的经纪机构和经纪人员无法在市场中生存的氛围。

2.建立多部门联动监管机制

上海对“链家事件”的处理为各监管部门协力规范房地产经纪市场提供了很好的范本。建议在接下来的房地产经纪管理中将这种多部门检查、处罚的做法规范化、常态化，并建立起职权部门之间的定期检查制和检查结果的通报制、处罚通报制。如住建主管部门在日常交易管理中发现无营业执照经营的房地产经纪机构，或发现经纪机构违反《房地产广告发布规定》的，应该将有关证据、证明材料移交工商管理部门查处，工商部门不得推诿。房地产主管部门发现房地产经纪机构违法收取服务费等价格违法行为，应当及时将案件移送价格主管部门查处。对严重侵害消费者权益、扰乱市场秩序的经纪机构和从业人员，有关主管部门应该会同相关的监管部门共同查处，情节严重的，应当提请工商管理部门吊销其营业执照。工商部门接到提请吊销营业执照的建议，应当进行调查处理并将结果通知有关部门。

各行政监管部门如发现房地产领域的违法、犯罪行为，应该立即向有关部门和司法机关反映，并及时移交相关的材料。同时，为规范政府行政程序，各相关部门之间应该制定案件查处移送的程序性规范，明确各自的责任。

3.建立房地产经纪纠纷解决平台

房地产经纪机构和从业人员与委托人发生的纠纷大多数表现为民事纠纷。实践中，一旦发生纠纷，作为受害人往往会到监管部门（尤其是房地产交易管理部门）进行投诉。对此，监管部门作为行政机关直接介入民事纠纷，或者直接出手解决房地产经纪活动中的民事纠纷并无法律依据。但是行政机关如果对老百姓的投诉不予理睬，或者直接建议当事人走司法途径解决纠纷，则很多当事人不仅不理解，而且十分反感政府的这种不干预、不介入的态度。不仅如此，这种处理方式还可能有违于建设服务型政府的要求。对于监管机构来讲，这样做肯定会面临强大的社会舆论压力。

为解决这类两难问题，建议有关部门可以出台房地产经纪纠纷调解的有关规范，并在房地产经纪行业协会中成立纠纷调解委员会，既可以处理房地产经纪机构、房地产经纪人员之间的执业纠纷，也可以为日益增加的房地产经纪机构和经纪人员与委托人之间的纠纷提供非诉讼解决纠纷的平台。当房地产经纪机构或者从业人员和交易当事人之间发生矛盾或者纠纷到主管部门投诉，如果监管部门发现是纯粹的民事纠纷，则监管部门可以引导双方到行业协会进行调解。行业协会可以针对房地产经纪纠纷制定投诉受理与处理办法。当然如果其中有行政违法行为，作为监管部门仍然可以进行处理。实践中，房地产经纪纠纷往往是既有民事争议，又可能有行政违法。这种情况下，行政机关首先受理投诉，然后对纠纷的类型进行甄别、分类，将民事争议问题交付行业协会处理，行政问题可以继续处理。

房地产主管部门可以指导行业协会建立纠纷处理平台，通过投诉处理、纠纷调解等多种手段规范经纪行为。2016年5月《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》规定的特邀调解对于建立经纪纠纷处理平台有一定的指引意义。法院所指的特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。参考此做法，可以在房地产经纪行业协会中建立纠纷调解平台，聘请专业人员作为调解员，建立规范化的调解程序，为日益增多的房地产经纪纠纷与诉讼提供一道屏障，同时也可以减轻当事人负担，快速化解纠纷。主管部门如交易管理部门对于交易过程中出现的房地产经纪机构和人员与交易人之间的纠纷（如网签合同产生的纠纷问题、资金监管的纠纷问题）也可以直接交付行业协会调解。但同时也需要建立一套与行政处置对接的程序。

建议在建设政府信息平台的同时，建立与行业协会信息平台的链接，将有关信息互通共享。如对于网上投诉，可以通过链接提供当事人选择解决纠纷的路径，引导多元化纠纷解决机制的适用。当然，纠纷处理平台也需要做好信息公开工作。

四、结语

笔者曾经参加了政府主管部门和行业协会召集的征求意见会，一直关注主管部门和行业协会在规范房地产经纪方面的政策与实际举动。而目前的相关文件和措施仅仅停留在某一部门的监管角度（如住建部门），其他部门呼应并不明显。在笔者看来，单靠一个部门（特别是住建部门）监管，操作起来可能有许多实际问题，查处手段有局限性，相应的规范也欠缺。

建议按照上海此次处理“链家事件”的模式，建立起监管部门的查处链接，能够多管齐下整治房地产经纪市场的混乱。更关键的是需要建立房地产经纪市场的法律规则，使得房地产经纪发展能够进入法制轨道。

陈品禄/责任编辑