助残社会组织的特性与分类指导

[摘 要]本文在界定助残社会组织定义的基础上剖析助残社会组织的共同特性，基于组织性、非政府性、非营利性、自治性、服务性、助残性等方面的共同特性及不同类型组织在特性上的强弱差异，对助残社会组织进行分类，进而论述助残社会组织在凝聚力量、维护权益、提供服务方面的作用，提出对各类助残社会组织予以分类指导的具体措施。

[关键词]助残社会组织 特性 分类 指导

多年来，助残社会组织为维护残疾人合法权益、健全残疾人公共服务体系、促进残疾人事业发展做出了积极贡献。基于实践的发展，以扶残助残为主要内容的社会组织受到了学术界的广泛关注，现有研究多集中于助残社会组织在社会管理创新中的作用及其发展路径等，但较少探讨助残组织的特性与类型之间的关联。对助残社会组织的特性与分类进行深入思考是助残社会组织研究的一项基础性工作，有益于加强对助残社会组织的分类指导。

一、助残社会组织的特性

社会组织有广义和狭义之分，狭义的社会组织是指为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体。本文的“社会组织”正是基于此狭义意义的界定。“社会组织”在党的政策文件中亦有表述，如《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要“健全社会组织，增强服务社会功能”。需要说明的是，本文所表述的“社会组织”概念，较官方正式定义的社会组织概念在外延上有所拓展，既包含在民政部门正式登记的社会团体、基金会、社会服务机构，也包含了未正式登记的群众组织，以及主要体现公益性质但又在工商部门或其他政府部门登记的某些组织机构，因为他们在本质上都符合社会组织的性质和特点。

“助残社会组织”属于社会组织的范畴，是残疾人朋友和社会各界助残爱心人士以扶残助残为宗旨或主要任务之一而自愿组成的非政府、非营利的组织，是实现残疾人基本保障和公共服务的重要社会力量，是发展中国特色残疾人事业的重要组成部分。基于此定义，“助残社会组织”应兼具社会组织共性和助残特性，具体表现出六个方面特性。

（一）组织性

助残社会组织都具有一定的组织形式和组织管理制度，一般具有完整的法人治理结构或完善的内部组织结构，并通过特定的组织形式和管理机制达到了人的集合和财的集合，进而实现助残社会组织的宗旨和任务。

（二）非政府性

非政府性亦称为群众性，助残社会组织是群众组织，非隶属于政府体系，其组织体制和运行机制都是独立于政府部门之外的非政府机构，宗旨任务由本组织章程所确定，领导班子由会员代表民主选举产生。当然，助残社会组织的群众性或非政府性并非不要政府，更不是与政府相对抗，而是谋求与政府共同合作推进残疾人事业。

（三）非营利性

非营利性亦称为公益性，助残社会组织不以营利为目的，或者说助残社会组织的存在不是为了积累财富或分配利润，而是为了补充和扩大残疾人的社会保障和公共服务，是以公益性为基本的价值取向。尽管助残社会组织不同于企业组织，不追逐利润的最大化，但助残社会组织的非营利性也并非不盈利，而是不以追求利润为目标，不分红，且盈利的目的是用于继续发展助残社会事业。

（四）自治性

在国家法制框架内，依据各自社会组织的章程，助残社会组织作为独立的自治群众组织，在人事、财务、决策等方面不依附于任何其他的组织或社会力量，具有独立的行使职能的权力和能力。同时，助残社会组织的自治性还应体现为能够有效地进行组织的自我约束、自我监督和自我完善。

（五）服务性

助残社会组织以服务残疾人作为根本的宗旨或其主要的任务之一，以提供康复、教育、就业、扶贫、托养、文体、志愿服务等大量与残疾人密切相关的服务为主要工作内容。助残社会组织的服务性最大贡献在于提供了大量多样化、个性化的服务，弥补了残疾人服务领域中可能出现的“政府失灵”和“市场失灵”。

（六）助残性

助残社会组织有别于其他公益性社会组织最大的特性就是助残性，各类助残社会组织的宗旨和任务尽管不尽相同，但它们都离不开扶残助残这一共同特性，扶残助残应是助残社会组织的主要任务或最主要任务之一。

综上所述，作为完全理想化的助残社会组织应该具备组织性、非政府性、非营利性、自治性、服务性和助残性等六个方面的特性，但客观上所有助残社会组织都难以完全具备这些理想化的特性。每个助残社会组织在六个特性上所表现的强弱是有区别的，至少当前实践中还难以找到某些助残社会组织在上述六个特性中均表现为理想化的最佳状态。因此，本文所描述的助残社会组织的各个特性应该是呈光谱状的，也就是说，每个特性都是一个强弱不等的特性的集合，同时每个社会组织的总特性又是由六个强弱不等的特性所集合而成的。

二、助残社会组织的分类与作用

组织类型的划分都是相对的，人们可以从研究和分析的不同角度出发，选择恰当的分类标准。助残社会组织的特性集合为助残社会组织的分类提供了新的分析视角：一是判断某类或某一社会组织是否为助残社会组织时，除助残性强度要明显外，不可要求其他各个特性都理想化，而应是以各个特性的集合是否符合助残社会组织的基本性质为判断依据；二是在寻求把握助残社会组织所具有的总体特性外，更应该认真研究不同助残社会组织所具有的各个特性的强弱差异，以特性差异作为分类依据，这样方能准确地进行归类，并更好地发挥各类助残社会组织的作用。因此，除基本属性助残性外，根据助残社会组织的其余五个特性强弱的差异及其组合，可将助残社会组织分为七大类。

（一）残疾人专门协会

该类组织为凸显组织性和代表性的各级残联所属残疾人专门协会，包括盲人协会、聋人协会、肢体残疾人协会、智力残疾人及亲友协会、精神残疾人及亲友协会等五大残疾人专门协会。该类协会部分已在民政部门办理了社团登记，属社团法人，但多数残疾人专门协会尤其是地、县级残疾人专门协会未办理社团登记，性质上还属于各级残联内部设立的残疾人群众组织。但无论登记与否，各级残疾人专门协会都是残疾人之家，其主要任务是代表残疾人利益、反映残疾人诉求、维护残疾人权益、服务残疾人需要，在各类助残社会组织中具有独特的地位与作用；同时，五大残疾人专门协会还是各级残联的组织基础，是残联组织联系残疾人最为主要的桥梁和纽带。从长远看，该类助残社会组织不应只局限在现有的五个专门协会，还可以有更为细分的残疾人群体协会；同时，也可以允许同类别残疾人有若干个协会，形成竞争态势。

（二）基层残疾人协会（简称残协，下同）

该类组织为凸显自治性与组织性的村（社区）残协。按照中国残联章程规定，村（社区）残协是残联的基层组织，不论表述为地方组织或基层组织，该类组织的基本属性既是残联的基层组织，更是基层残疾人的自治组织。该类组织既不属于行政设置，绝大多数也未向民政部门办理社团登记，属于村（社区）内的群众组织，其本质还应是基层社会组织，因此，将该类组织列为助残社会组织中的一个类别更为贴切。该类别助残社会组织具有十分特殊的两重性，一方面，作为自治组织，其主要任务是代表残疾人利益、反映残疾人诉求、维护残疾人权益；另一方面，作为残联的基层组织，其主要任务是协助上级残联及所在村（社区）做好辖区内残疾人各项社会保障和公共服务工作。

（三）助残社会团体

该类组织为凸显非营利性和专业性的各种助残社会团体。该类助残社会组织由社会各界热心助残的残健人士组成，是在民政部门正式登记注册的独立社团法人。在现行政策下，各级残联是多数该类社会组织的业务主管单位，即便在直接登记情况下，各级残联仍将与该类助残社会组织保持着紧密的关系。该类助残社会组织主要任务是依据各自社团的宗旨开展各种面向社会公众的，尤其是面向残疾人的公益性和专业性的扶残助残活动，是助残社会组织类别中最具广泛性和多样性的社会组织。残疾人康复协会、特奥委员会、残疾人事业新闻宣传促进会、残疾人事业发展研究会、盲人按摩学会等都是该类社会组织的典型代表。该类组织还可以进一步细分为公益类、学术类、职业类、联合类助残社会团体，但该类组织绝大多数应属于公益类的助残社会团体。

（四）助残基金会

该类组织为非营利性和慈善性更突出的助残基金会。该类助残社会组织均是经过民政部门正式登记的社团法人，其主要任务是为了残疾人的福祉专门从事资金和物质的募集，是募集助残爱心资金和物资的重要渠道，是扶残济困的重要社会力量，如各级残联主管的中国残疾人福利基金会、省残疾人福利基金会、市残疾人福利基金会等各级残疾人福利基金会和残联体系外的郑卫宁慈善基金会等社会爱心人士创办的助残基金会都是该类社会组织的典型代表。根据运作模式，基金会可分为运作型和资助型，目前多数助残基金会属于运作型，除进行资金和物质募集外，还直接开展残疾人康复、教育、劳动就业、文体活动、社会保障、社会服务和残疾预防等形式多样、内容丰富的公益活动。

（五）助残社会服务机构

该类组织为凸显非政府性和服务性的助残社会服务机构（助残民办非企业单位）。该类社会组织是由热心残疾人事业的非政府部门、民间爱心人士发起成立，并经过民政部门正式登记的社团法人，其主要任务是为残疾人提供各种专业化、个性化的服务，是残疾人服务体系不可或缺的重要参与者，同时也是残疾人就业的重要窗口。北京星星雨教育研究所、福建省海峡盲人按摩指导中心、哈尔滨金色阳光智障残疾人托养服务中心、福建省海峡残疾人艺术团、福建省同人助残志愿者服务中心、宁乡县特教学校、晋江市致和志工事务所等都是各地典型的助残社会服务机构，活跃在服务残疾人的各个专门领域。由此可见，此类助残社会组织的构成更为复杂，根据残疾人实际服务需求，还可进一步细分为更多的小类，如教育、康复、就业、扶贫、托养、文体、志愿服务、社工服务等，基本上覆盖了扶残助残工作的方方面面。

（六）助残草根组织

该类组织为凸显非政府性和民间性的助残草根组织。此类助残社会组织由于种种原因未在任何政府机构登记注册，更没有明确的业务主管单位，但他们在民间也开展了许多扶残助残活动，是活跃在社区、乡村的助残民间力量，属于未登记注册的草根社会组织的一部分。如福建省“简单助学”发起于2003年，2013年底才在福建省民政厅以直接登记的方式注册为社会团体。该组织作为一个纯粹的民间草根组织，一无企业（基金会）背景，二无政府财政支持，这10年最根本的工作动力是来自对山区困难群众生活不易的了解与同情，他们也知道自己能力不足，想从帮助困难群众的孩子着手开展简单助学。当然，像“简单助学”这样的志愿者团体是草根组织的典型代表，但并不是草根组织的全部构成，助残草根组织还涵盖诸多为残疾人提供无偿服务的其他各类社会组织。

（七）助残社会企业

该类组织为兼具非营利性和营利性于一体的助残社会企业。该类组织有两种情况构成：一是工商登记的社会组织，二是助残爱心企业。尽管这类组织都在工商部门登记，而不在民政部门登记，名义上并非社会组织，但由于此类组织带有十分明显的公益倾向和助残特质，本质上符合助残社会组织的基本性质与特点。在工商登记的社会组织多数是民办社会服务机构，但因为部分此类组织在开始登记时由于种种原因办理了工商登记，其本质还是社会组织。另外，把社会企业与一般企业区分开来，将助残型的社会企业纳入助残社会组织的范畴也实属必要，这将有助于把社会组织的优惠政策引入社会企业，有利于慈善事业的发展和残疾人的获益。如晋江市雅适家政服务有限公司，该公司承接政府购买服务项目——晋江市委、市政府为民办实事项目“重度残疾人居家养护家政服务”，项目实施几年来，为指定辖区内重度残疾人提供了良好的生活照料、康复训练、精神慰藉等居家养护服务。又如长沙雨花助残合作社，该社为残疾人提供手工制作等各方面的技能培训，并正式对外接受订单开展经营活动，社里所有收益均直接反馈给参与劳动的残疾人，合作社创造了社会价值和物质财富，创造了残疾人的就业机会。因此，让在工商部门登记的社会服务机构以及各类合作社等社会企业回归社会组织的定位实属必要和有益。

三、助残社会组织的分类指导

各类助残社会组织已经渗透到残疾人生活的方方面面，助残社会组织在凝聚全社会民间助残力量、维护残疾人合法权益、提供残疾人公共服务等方面发挥了积极的作用，并且随着全面小康进程的推进，其影响和作用将更加显著。如何更好地发挥各类助残社会组织的作用，各级政府部门和残联组织要根据各类助残社会组织的共性和特性，在重视、培育和监管助残社会组织的基础上做好助残社会组织的分类指导。

实行助残社会组织的分类指导，除了要加强对各类助残社会组织在遵纪守法、规范运作、制定规划、健全法人治理结构、开展业务活动、增强社会公信力等方面的指导与要求外，同时，还应该加强对不同类别助残社会组织的个性化指导，有针对性地提出工作要求和具体的帮扶措施。

（一）对残疾人专门协会的指导

该类组织作为各级残联最直接联系和服务的群众组织，在夯实残联的组织基础、提升残联组织的代表性、增强残联作为党和政府联系广大残疾人的桥梁和纽带功能等方面发挥了极其重要作用。因此，要特别加强对该类协会社团法人登记注册的指导，重点加强协会的组织建设，不断完善协会内部治理结构。要尽快改变专门协会会员缺乏的状况，建立会员发展和管理制度，使协会会员队伍有质有量，具有名副其实的代表性。要增强协会的筹资能力，增强造血功能，不依附残联能够独立自主地开展工作，使其成为真正意义上的独立社团组织。协会的主要工作应从组织一般性活动，转向更多履行代表、服务、维权的职能。

（二）对基层残协的指导

该类组织在落实各级政府扶残助残工作、直接联络和服务基层广大残疾人朋友、建设残疾人之家等方面发挥了主体作用。为此，应重点健全完善基层残协的组织建设，做到有机构、有班子、有残疾人联络员，保证残疾人事业的各项工作在基层能够得到落实。要加强村（社区）残协的残疾人基础数据建设，切实掌握残疾人基本状况和基本需求，并实行动态管理。要逐步实现村（社区）残协工作人员的职业化和专业化，并提供履职的条件和保障。要加强村（社区）残协的建家意识，加强与残疾人的沟通联络，做残疾人的有心人和贴心人。

（三）对助残社会团体的指导

该类组织在动员组织凝聚社会各方助残力量、推动残健融合、引导全社会营造助残氛围、服务残疾人事业发展等方面发挥了积极作用。对于该类社会组织在注重加大培育的同时，要重点加强对各类助残社会团体的导向管理和公益性管理，确保助残社会团体的正确方向。要加强对各类助残社会团体的业务指导，提高会务工作、活动策划、资金募集、项目实施的能力。要更多开展面向社会的扶残助残活动，激发社团活力，不断提升助残社团组织的影响力和公信力。

（四）对助残基金会的指导

该类组织在汇聚社会扶残助残资金、解决部分和个案残疾人特殊困难等方面发挥了精准助残的作用。为此，要重点加强培育工作，扶持更多的助残基金会成立，应争取每个县（市、区）都能发起成立一家残疾人福利基金会，同时还应鼓励更多扶残助残基金会的成立。要加强基金会的运作管理，提升运作的公开度和透明度，加强监管和审计。要加强基金会的策划能力，提升基金会募集资金和实际执行的能力。要推动运作型基金会向资助型基金会转型，不断提升助残基金会的社会公信力。

（五）对助残社会服务机构的指导

该类组织在弥补政府和市场对残疾人服务供给不足或供给缺位，以及为残疾人提供专业化、个性化、多样化服务等方面发挥了拾遗补缺的作用。因此，要加大对助残社会服务机构的培育，要积极争取助残社会服务机构与公办服务机构的同等待遇和优惠政策，要向更多助残社会服务机构实施政府购买服务，为助残社会服务机构的发展提供良好的政策环境，不断壮大有能力为残疾人提供服务的社会服务机构；同时，也要重点加强各类社会服务机构的举办资质、服务质量和服务价格的督导和监督，确保残疾人获得优惠优质的服务。

（六）对助残草根组织的指导

该类组织在动员民间助残力量、更接地气地服务残疾人方面更具独特优势。因此，要重视和支持助残草根组织的发展，引导助残草根组织纳入民政体系社会组织的规范管理，发挥助残社会组织的整体合力。要支持助残草根组织独立自主地开展助残活动，支持其积极参与社区助残服务。要加强对助残草根组织的导向引导和规范运作，不断提升草根组织的社会公信力。

（七）对助残社会企业的指导

该类企业在增加残疾人服务的供给、为残疾人提供稳定合适的就业岗位等方面发挥了积极作用。因此，要重点加强助残社会组织优惠政策研究，积极呼吁和协调有关各方为助残社会企业发展提供更加宽松的政策环境。要指导助残社会企业充分利用经济杠杆，为残疾人提供更多更好的个性化的服务。要鼓励助残社会企业积极挖掘潜力，开发更多的稳定的残疾人就业岗位，实现残疾人就业与助残服务双获益。要指导该类组织进行最合适、最有利的法人（如社团法人、合作社法人、社会企业法人）登记。

随着政府职能转变、社会服务体系完善、社会组织管理体制创新等发展环境的优化，助残社会组织的任务、组织形式、活动方式和作用等也将发生变化，优化的环境和现代的社会组织体制必将推动助残社会组织进一步健康发展，最大化地释放能量，更好地满足残疾人多层次、个性化、类别化的需求。

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