供给侧结构性改革下财政政策选择思考

罗爽

摘 要：自2010年以来，因世界经济低迷、国际制造业格局的变化、国内进出口疲软以及四万亿释放出的其他经济问题越发严重，经济处于持续下滑的趋势，偏重需求侧的稳增长举措开始步入“效果加速递减阶段”。因此国家退出“供给侧结构性改革”，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。而财政作为主要的宏观调控手段，则要充分发挥其在顶层设计上，政府应继续实行积极的财政政策，进一步“简政放权”，实现产业结构调整，实现促进资源集约与环境保护，促进收入分配公正与保障民生，促进中小企业的发展这四个具体目标。

关键词：供给侧改革；结构性改革；简政放权

近年来，在经济增速换挡、经济结构转型和前期刺激政策消化“三期叠加”的背景下，我国经济下行压力不断增大，从2010年至2014年，国内生产总值增长率分别为10.4%、9.3%、7.7%、7.7%和7.4%，2015年进一步回落到7.0%。面对下行压力，政府提出了适应经济新常态的“供给侧改革”。

长期以来，我国经济增长主要靠投资需求来强力驱动，GDP总量得到了大幅度提高，但仍无法扭转近年来经济下行的趋势，表现在如下几方面：一、供需矛盾突出导致供需错位。从供给侧而言，投资品产业、低端制造业以及能源类产业的过度、重复投资使其产能严重过剩，转型步履维艰；而高端消费品和信息技术业产能严重不足，需要从国外大量进口。从需求侧而言，我国外部需求萎缩，而国内传统消费饱和，因有购买力条件的消费需求在国内却得不到相应的有效供给，导致有效需求外流严重，直接导致三大产业增速和盈利能力下降，①2015年第一，第二，第三产业的累计增速为3.8%，6.0%，8.4%，相比2014年分别下滑0.3，1.4和0.8个百分点；第一，第二，第三产业对GDP累计贡献率分别为4.4%，36.8%，58.8%，较2014年分别下降0.3，7.9个百分点。虽然服务业对GDP的贡献率有所上升，但由传统重化工业为主向现代服务业为主的产业结构转型不会一蹴而就。二、结构矛盾突出。一是资源、环境对我国可持续发展的瓶颈性约束加剧收紧，资源流量与资源存量矛盾突出。我国资源消耗巨大，2015年，中国能源消费总量达51.3亿吨标煤，占世界能源总消费量的20%，人均能源消费量4.7吨标煤，高于世界人均水平，此外我国资源对外依赖程度为56%，已达到临界，高耗能以及高依存度使得我国经济发展严重受阻。二是我国的收入分配差距不断拉大，基尼系数在0.46-0.48之间浮动，远高于国际公认的收入差距的警戒线0.4。此外城乡矛盾加剧使得二元化结构更加凸显，农村转移就业人口的速度远滞后于城市占用农村耕地的速度。最后，全社会公共服务需求全面快速增长与基本公共产品供给短缺的矛盾也日益凸显。种种现状说明内部结构的不协调和不优化是使得矛盾叠加的深层次原因，若继续采用刺激需求，总量治理的政策去应对经济结构性矛盾，收效甚微，因此要从供给方入手，通过“去产能”，“补短板”，提高全要素生产率，让人力资源、资本提升、技术进步三大生产要素能够更好地得到利用，达到供给激活需求或是适应需求的目的。②

由此，在顶层设计上，政府应继续实行积极的财政政策，但它的特点在于政策从供给方入手，政府进一步“简政放权”，市场和微观个体掌握更多的决策权，从而实现在短期内提振有效需求，在长期内优化供给结构与质量，以实现产业结构调整，实现促进资源集约与环境保护，促进收入分配公正与保障民生，促进中小企业的发展这四个具体目标。

目前，我国产业结构不合理。从一、二、三产业的分布格局来看，2015年，第三产业比重已经超过第二产业，符合经济发展的一般规律。从第二产业内部结构剖析，制造业大而不强，依然处于全球价值链的中低端，自主研发能力偏弱使得高精尖产品还是依赖于国外进口；此外石油加工业、金属冶炼业等支撑产业的产能严重过剩，使其盈利能力大大下降；从第三产业内部来看，它主要是以传统的服务业为主，生产率低下使得其对第一、二产业的支撑力和带动力也不足，目前无法成为我国经济发展的主力。因此，财政政策的主要着力点在于“去产能”，“补短板”。在具体操作层面上，一、政府应下决心淘汰落后产能，财政应停止向僵尸企业“供血”，制定兼并重组的优惠税收措施鼓励其破产，重组，加快其市场“出清”，引导生产要素流向更有效率、更富活力的领域；二、财政应设立企业技术改造资助专项资金，采取专项补助以及贷款贴息等方式，对发展前景好、具有内在潜力和发展活力的传统企业的技术改造提供财力支持，使“创新”成为企业发展的源泉，使企业晋升为“高附加值、高科技含量、高供给效率”的“三高”企业。三、创新财政支持方式，拓宽第三产业融资渠道。针对第三产业庞大的产业链，财政资金必须扩大乘数效应，因此应更多地偏向于间接补贴方式，如对特定行业贷款免息、适度放宽特定行业的融资担保条件等。此外在大中型项目的建设上，由过去政府大包大揽要逐步转向更多依靠政府与社会资本合作的 PPP 模式以及P2P模式，不仅可以减轻当前财政压力，同时使资金运作更有效率。③

促进资源集约与环境保护：长期以来，“唯GDP”发展理念和“GDP政绩考核观”将需求凌驾于自然之上，资源、环境对我国可持续发展的瓶颈性约束加剧收紧，资源存量与流量矛盾恶化，削弱了宏观经济的整体协调性，资源价格飙升使得生产成本不断提高，微观经济盈利空间缩小。由于环保具有准公共产品的性质，因此会面临市场失灵的窘境，政府应该处于强有力的核心地位：一、加强财政对生态资源优化配置的引导功能，财政要扶持环保产品在应用领域的扩散，即要加大对生态化技术产品的政府采购，对国内企业开发的具有自主知识产权的重要生态化技术产品实行优先采购，并通过资源补偿、生态补偿、环境补贴、研发投入税前扣除、研发设备加速折旧、各项税收优惠减免等一系列环保组合政策，促使企业技术创新的生态化转向。二、财政应重点加强对节能减排的机制以及自然资源的生态补偿机制的扶持力度，加大节能产品惠民工程实施力度，扩大对购买节能产品的财政补贴范围；财政应建立专项资金，推动实施重大生态修复工程，加强对一些重点地区、重点流域的生态综合治理，支持农村环境的综合整治。三、深入推进资源环境税制改革，首先扩大资源税的计税范围，将水资源、森林、草原等纳入资源税的征收范围；其次，改革资源税计税依据，根据自然资源的自然属性以及稀缺程度，采用从价计征或者复合计征方式，从价计征的价格可参考自然资源的自然属性，稀缺程度以及国内外市场价格，最后推进环境排污收费制度的费改税改革，增强环境税费的权威性。

促进收入分配公正与保障民生：首先必须承认收入差距的出现是发展市场经济的必然结果，但值得警醒的是我国城市居民收入差距，城乡居民收入差距，行业收入差距不断扩大。据统计，按可支配收入计算，2015年城镇内部收入差距为4：1，城乡差距为6∶1，最高行业与最低行业的工资之比为6.35∶1。因此财政应调控各方面利益，使全民能共享改革开放的成果，具体着力点如下：1、继续实施积极的财政政策，平衡基本公共负担量能分配结果，实现基本公共服务均等化，加大对基本公共服务体系的投入力度，加大对落后地区教育以及基础教育的投入力度，提高教育质量与水平；继续增加中低收入居民住房供给，加强公共租赁住房、廉租住房、棚户区和农村危房改造等保障性住房建设；加强以最低生活保障为主体的社会救助体系建设，加快健全全民医保体系，推进建立政府和个人合理分担、可持续的医保筹资机制，增加对新农合和城镇居民医保的补助标准，促进新型农村合作医疗和救助制度的发展，不断完善城镇基本养老、医疗、失业、工伤等保障体系，逐步扩大社会保障覆盖面；支持基层医疗卫生服务体系建设，引进高素质医疗人才和医疗设施设备，增加医务人员的福利待遇，改善医疗条件和就医环境。2、深化税制改革。建立个人财产登记制度，加强涉税信息控管，逐步推广国税与地税征管系统联网机制，最终形成对个人收入、财产、行为信息的全面监控系统以收入来源多元化的高收入者、超高收入者为重点税源监管对象；改革个人所得税的征税方式，推进综合与分类制个人所得税改革；加大对逃漏税等违法行为的惩处力度；在全国推广房地产税的征收。

促进中小企业的发展：伴随着经济下行压力增大，实体经济盈利空间不断缩窄，中小企业面临外部融资困难，贷款利率高以及税负沉重的窘境。针对中小企业步履维艰的生存状况，财政政策应以结构性减税为发力点，通过深度简政放权、减税（费）让利致力于破解中小企业在融资、创新、创业、市场开拓等各层面的难题，进一步减轻中小企业运作负担，具体操作如下：1、加强对中小企业的财政补贴及投融资支持。对发展前景好，发展国家支持鼓励的行业的企业通过资助、贴息、奖励、救济等方式支持其发展；健全风险补偿机制，通过综合运用风险补偿、奖励补助、成立再担保公司等多种财政方式，发挥政府资金的引导作用，引进股权投资机构和其他社会资本，积极引导全社会资金参与扶持中小企业；此外，政府可对市场前景看好、具有财源价值的生产和建设项目，对用自有资金创建中小企业，和对现有中小企业增加投资的企业和个人进行补贴。2、深入推进税费改革。完善企业研发费用计核办法，适当扩大研发费用加计扣除政策适用范围；尽快落实全行业“营改增”改革，全面消除重复课税，完善增值税抵扣链条；全面清理、规范各项涉企收费项目，取消不合理的收费，清理无对等服务的收费，整治多头收费、多环节收费，减轻过重的收费；切实降低企业负担。

（作者单位：重庆工商大学）

注释：

① 摘自孟春：《实行支持供给侧改革的财政政策》[J]河南社会科学 2016-01-01

② 摘自郭永勇：《供给侧结构性改革背景下积极财政政策转型研究》[J]地方财政研究 2016-7-15

③ 摘自冯云晓：《浅析我国中小企业发展瓶颈》[J]《企业文化（下旬刊）》 2014-12

参考文献：

[1] 孟春：《实行支持供给侧改革的财政政策》[J]河南社会科学 2016-01-01

[2] 郭永勇：《供给侧结构性改革背景下积极财政政策转型研究》[J]地方财政研究 2016-7-15

[3] 曾康华；陈雪莲；王春鹰：《供给侧结构性改革的结构性对策》[J]财政监督2016-05-01

[4] 袁红英；张念明：《供给侧改革导向下我国财税政策调控的着力点及体系构建》[J]东岳论从2016-03-01

[5] 连太平：《 财政政策有效支持供给侧改革的问题研究》[J]西南金融 2016-06-14

[6] 李翀：《论供给侧改革的理论依据和政策选择》[J]经济社会体制比较2016-1-15

[7] 何承文：《供给侧改革下财政政策的取向》[J]财经界 2016-06-20

[8] 冯云晓：《浅析我国中小企业发展瓶颈》[J]《企业文化（下旬刊）》 2014-12

[9] 许岩：《供给侧改革四大路径猜想：减产能重财政调税制改金融》[J]证券时报，2015-11-23

[10] 罗建国：《充分发挥财政职能作用 全力助推供给侧结构性改革》[J]中国财政，2016-04-10

[11] 何代欣：《结构性改革下支出政策探讨》[J]财政研究，2016-04-05

[12] 汤倩：《供给侧改革的战略性调整》[J]财务与会计，2016-01-20

[13] 付敏杰，张平：《供给侧改革的财税制度》[J]税务研究，2016-2-10

[14] 王佳宁，盛朝迅：《重点领域改革节点研判：供给侧与需求侧》[J]改革，2016-01-15

[15] 马海涛：《“供给侧”改革背景下减税政策的实施路径探析》[J]发展研究，2016-3-20

[16] 付敏杰，张平：《供给侧改革的财税制度》[J]税务研究，2016-2-10