政府购买公共服务绩效评估指标体系模型构建与阐释——基于多元取向的立体复合型指标体系模型

闫娟

政府购买公共服务绩效评估指标体系模型构建与阐释——基于多元取向的立体复合型指标体系模型

闫娟

近年来，我国在政府购买公共服务绩效评估方面的探索逐渐活跃，但总体上还处于“刚刚破题”阶段。政府购买公共服务绩效评估指标体系模型的构建，可谓是政府购买公共服务绩效评估的核心问题和关键前提，其构建科学与否直接关系到评估的有效性、准确性和评估本身的价值取向，对政府购买公共服务工作也具有强烈的行为引导功能。通过对实践材料和文献资料的分析，基于多元价值取向及结果取向与过程取向的有机结合这两个层面，提出政府购买公共服务绩效由经济、效率、效果、公平公正、民主、能力和环境7个变量构成，据此构建政府购买公共服务绩效评估指标体系模型并进行理论阐释。

政府购买公共服务；绩效评估；指标体系模型

一、政府购买公共服务绩效评估指标体系模型构建

近年来，我国在政府购买公共服务绩效评估方面的探索逐渐活跃，也受到了党中央、国务院的高度重视。总体来说，我国政府购买公共服务绩效评估无论在理论研究还是实践探索上都还处于“刚刚破题”阶段，亟待进一步拓展和深化，这是实现政府购买公共服务制度价值的关键所在，也是当务之急。

政府购买公共服务绩效评估指标体系模型的构建，可谓是政府购买公共服务绩效评估的核心问题和关键前提，也是难点，其构建的科学与否直接关系到评估的有效性、准确性和评估本身的价值取向，对政府购买公共服务工作也具有强烈的行为引导功能。近年来，学界围绕政府绩效评估和公共服务绩效评估指标体系的构建进行了多方面的探索与研究，取得了显著成果，为政府购买公共服务绩效评估指标体系模型的构建提供了有益参考。虽然三者有较多相似及交叉之处，但政府绩效评估和公共服务绩效评估的指标均不能代替政府购买公共服务绩效评估的指标。目前，政府购买公共服务绩效评估指标体系的构建也引起了国内有些学者的关注及探索，我国各级政府也按照党中央、国务院的指示并根据自身实际情况进行了积极而努力的探索，出台了相关指标体系。总体来说，就政府购买公共服务绩效评估指标体系的构建取得了一些成效和共识，但仍存在不少争议。并且探索尚不够深入和全面，存在一些明显不足。基于对当前国内外关于政府购买公共服务绩效评估指标体系构建实践活动和相关文献资料的回顾与分析，本文尝试性地通过对一些关键问题的思考，基于多元价值取向及结果取向与过程取向的有机结合这两个层面，提出政府购买公共服务绩效由经济、效率、效果、公平公正、民主、能力和环境7个变量构成，并据此构建政府购买公共服务绩效评估指标体系模型，如图1所示。

图1　政府购买公共服务绩效评估指标体系模型图

二、政府购买公共服务绩效评估指标体系模型阐释

1.政府购买公共服务绩效评估指标体系模型构建的取向

（1）第一个层面：多元价值取向。受政府绩效评估和公共服务绩效评估价值取向多元化的影响和启发，大多数学者认为政府购买公共服务绩效评估也应遵循多元的价值取向，并在批判继承“3E”（“经济”（economic）、“效率”（efficiency）、“效果”（effectiveness））和“4E”（“经济”（economic）、“效率”（efficiency）、“效果”（effectiveness）、“公平”（equity））理论的基础上，基于不同的研究背景、视角及目的等，将质量、成本、民主、公正、参与、回应性、责任、服务、竞争和公民本位等扩展至其中。库珀认为，政府购买公共服务绝对不是一项单纯的交易行为，竞争、效率并不是对其衡量的唯一标准，回应性、效率、经济性、有效性、责任、平等等都是管制政府购买公共合同的重要标准［1］。王春婷等基于公众满意、责任和服务的价值取向，从效率和效果两个维度出发，提出政府购买公共服务绩效由政府成本、效率、社会公正度和公众满意度4个变量构成［2］。魏中龙等将政府购买公共服务视为公共项目的运行过程，从购买效率的视角提出，效率评估指标应遵循多元的价值取向。周俊认为在多中心治理的视角下，“政府购买承载着经济效率、政府瘦身、公众参与等多重追求。”贾西津等也提倡“不仅以最低价格，而且结合服务质量和参与性来评估公共服务提供者”。包国宪以政府购买居家养老服务为例，突出绩效评估指标由购买的效率和养老服务的质量两个维度组成，更侧重对效果和公平的考量。孟华等从服务型政府的理念出发，明确提出政府购买公共服务的绩效指标不仅要考虑成本和效率，更要彰显公正和公民本位的价值取向［3］。杨孟著指出，政府购买服务评价标准不宜由单一指标构成，应由具有较强的相关性和互补性的定性指标和定量指标合理搭配组成的复合指标体系构成，重点包括以下三个部分：一是服务的满意度；二是投入产出比；三是成本收益分析［4］。在已有研究基础上，本文主张政府购买公共服务绩效评估应遵循多元的价值取向，具体包括经济、效率、效果、公平公正和民主。仅提及这五方面，非因其他方面不重要，而是因为本文认为这五方面基本已能涵盖或体现其他，相关解析可从下述“政府购买公共服务绩效评估指标体系的内容构成”略窥一二。

（2）第二个层面：结果取向与过程取向的有机结合。对于政府购买公共服务绩效评估应坚持结果取向还是过程取向，学界也有不同主张。本文认为政府购买公共服务绩效评估应坚持结果取向与过程取向的有机结合，具体来讲：其一，既要坚持结果取向，也要坚持过程取向。受西方国家政府绩效评估更加侧重于“结果取向”的影响，针对我国政府部门长期以来重办事过程、轻办事效果的现象，我国当今的政府购买公共服务绩效评估也强调重视实际业绩和工作效果。当然，这种“结果取向”的绩效评估对于提高政府购买公共服务绩效及避免政府因过于关注过程与投入而产生的劳民伤财现象，无疑具有积极的意义。但我们也要避免或控制对“结果取向”的理解和运用出现“过于重视结果”甚或“只讲结果而不讲过程”的偏差。改善和提升政府购买公共服务绩效是评估政府购买公共服务绩效的出发点和落脚点。因此，在构建政府购买公共服务绩效评估指标体系时，我们要基于结果与过程两个取向，不仅要看为公众供给了什么样的公共服务，也要看公共服务供给过程是否做到了民主、规范、合理、公平、公正及公开等，还要看政府能力、承接商能力、市场环境及体制环境等，这些既是政府购买公共服务绩效的构成要素，也是政府购买公共服务绩效能否实现及保持可持续发展的重要影响因素。特别对于政府购买公共服务总体还处于起步阶段的我国来说，这一点尤为重要，有助于我们通过绩效评估来促进工作改进，以更好、更快地持续推进政府购买公共服务。其二，以结果取向为重。投入、过程固然重要，但最后是否产生好的结果，是否满足公众需求则显得更重要。因而，在坚持结果与过程双取向的同时，应以结果取向为侧重。否则，易导致浪费、低效率、形式主义和官僚主义等，又会回到传统公共行政的老路上去。其三，在坚持结果与过程双取向及以结果取向为重的前提下，结果与过程二者的具体权重组合可依政府购买公共服务所处发展阶段、环境及公共服务类型等而有所差别。

2.政府购买公共服务绩效评估指标体系的内容构成

基于前述政府购买公共服务绩效评估指标体系模型构建的取向，分析政府购买公共服务绩效要素结构，提出政府购买公共服务绩效由经济、效率、效果、公平公正、民主、能力和环境七个变量构成。

（1）经济。经济指标指的是投入到政府购买公共服务项目中的资源标准。按照经济原则，力求政府部门以尽可能低的投入或成本来提供一定数量和质量的公共服务。在全球化时代，资源的稀缺已是不争的事实，各国政府都面临着公共服务需求的扩大与施政成本有限的矛盾。经济指标提出了政府的成本观念（政府购买公共服务的成本主要指交易成本，即获得准确市场信息所需要的费用以及谈判和经常性契约的费用，还包括由政府购买公共服务行为所引起的公共资源损耗、政府公信力等无形成本），使政府不得不主动去寻找缩小政府管理规模、降低行政管理成本及选择合适公共服务承接商的途径，从而促进政府购买公共服务绩效的提升。同时，经济指标也便于进行成本收益分析，有利于指导科学投入，使有限的公共财政资金发挥更大的作用，一定程度上缓解政府财政压力。但这并不表明，政府可以随意减少财政投入甚至不再投入。若此，则是对政府购买公共服务的一种误读，甚或是借“政府购买”之名行“扔包袱”之实。事实上，正如前文所述，从资源利用上来说，政府购买公共服务可以通过市场机制充分利用社会资金以解决政府资金有限问题，同时促进财政资源的有效利用和合理配置，以满足人民群众不断增长的公共服务需求，但这并没有改变政府对于公共服务安排的基本职责。因而，政府仍然要提供与经济发展进程匹配、与社会公共服务需求相适应的足额财政投入，并要有财政制度安排作保障，这是政府无可推卸的责任。

（2）效率。简单地说，效率指标就是指投入与产出之间的比例，强调的是以最少的投入获得最大的产出。从效率的来源看，可分为配置效率和生产效率两个层面。配置效率指的是公共服务供给结构与需求结构的配比程度，公共服务的供给结构与需求结构越吻合，配置效率就越高。而生产效率指的是供给公共服务的平均成本。政府购买公共服务是否有效率不仅包括购买过程，即政府有效选择公共服务承接商的时效等，还包括公共服务的供给结果，即在给定投入和技术条件下的公共服务产出，如服务数量、服务频率、服务类别和服务区域等。

（3）效果。许多公共服务性质上很难界定，更难量化，因此，效果便成为衡量公共服务的一个重要指标。效果指标以“结果的改善”为基础，是对公共服务质量的衡量，主要体现为公众满意度和社会效益两个层面。①公众满意度。从政府绩效评估的角度理解，公众满意度是指公众对政府绩效（效果）的感知与他们的期望值相比较后形成的一种失望或愉快的感觉程度的大小。［2］许多国家都开发了运用于评价公众满意度的相关测评模型和方法，如瑞典的SCSB模型方法、德国的DK模型方法和美国的ACSI模型方法等。目前，国内也将公众满意度纳入公共服务绩效评估指标体系中，并将“公众满意度”摆到突出的位置，作为衡量公共服务质量优劣的主要指标，积极开展关于公众满意度的理论和实践探索（如陈振明、丁元竹、尚虎平和王春婷等学者，如实践中的公共服务绩效考核“海淀模式”等）［2，5-7］。公共服务的对象是人民群众，公共服务供给要以人民群众的根本利益为最高行为准则，评估公共服务做得好坏，当然也是人民群众最有发言权，最终要以人民群众满不满意为标准，这是科学发展观和服务型政府的内在要求。对于政府购买公共服务而言，公众满意度涉及公众对服务的数量和质量、服务过程的公开性和便捷性及服务者工作态度和作风等方面的满意度。②社会效益。社会效益主要体现为公共服务的社会知晓度、支持度及其对同类服务、项目执行组织、同类行业、社会整体发展的影响程度等。

（4）公平公正。公平公正是现代社会的基本价值取向与准则，是衡量社会文明与进步的重要尺度，对维护社会和谐具有重要的基石作用。自新公共行政以来，公平公正日益受到广泛重视，并成为衡量政府绩效的重要指标，是善治的基本要素，也是当今公共管理区别于传统公共行政的重要方面。作为政府购买公共服务绩效的评估指标，公平公正意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等及司法的公正，它关心的主要问题在于“接受服务的群体或个人是否都受到公平公正的待遇？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到应得的服务？公共服务供给市场是否具备公平竞争的市场氛围？”因此，虽然相当难以衡量，但公平公正指标的重要性是不言而喻的。

（5）民主。民主既是评估政府购买公共服务绩效的重要指标，也是实现政府购买公共服务绩效的重要前提。随着20世纪70年代以来新公共管理尤其是政府绩效管理的兴起和逐步推进以及20世纪90年代以来治理理论尤其是“善治”模式的提出，“民主应该成为公共行政核心价值追求”的呼声日益高涨，“公众参与”及“政府回应”成了政府行政运作回避不了且日益加强的主题，它要求公众作为治理主体的重要组成部分积极参与到公共管理活动中来，形成政府与公众对公共生活的合作管理状态［8］。而之于公共服务，公众对公共服务的参与度及政府的回应性，直接反映出公共服务过程的民主性。民主本质上也是一种参与过程，随着公众主体意识的不断增强以及需求的不断变化，公众不再是公共服务的被动接受者，而是公共服务的主动参与者。因而，公共服务组织（包括政府和公共服务承接商）应建立畅通便捷的交流渠道，鼓励公众参与到公共服务的决策、实施及监督与评估过程中来，对公共服务的方式、内容、标准、反馈、监督及评估等提出意见、建议、诉求及反响，这也是提高公共服务水平和质量的有效途径。而这种公众参与机制的有效运行取决于政府、公共服务承接商与公民之间建立在诚信基础上的积极的、双向的有效互动。政府和公共服务承接商对于公众的意见、建议、诉求及反响应及时回应，并据此对公共服务做出相应调整与改进，以满足公众的服务需求及相关期待，从而实现真正意义上的民主。

（6）能力。一是指政府能力。较强的专业性及市场机制本身固有的缺陷等使政府购买公共服务对政府能力提出了新的要求和挑战。如竺乾威等学者曾指出，从一定意义而言，购买公共服务是一种管理和服务方式变革，要求公务人员必须增添一些新的能力，如讨价还价的谈判能力、制定合同的能力、防范合同风险能力、监控合同实施能力等；要求政府要变成精明的买家、风险管理专家和服务质量评估行家等［9］。而这些也是当今政府能力的短板和着力增长点。因而，政府购买公共服务改革在某种程度上也意味着政府管理的重大变革，它要求政府在进行角色转换的同时，更要通过理念重塑、组织结构调整、制度建设、人员培训及信息技术运用等提升其对政府购买公共服务的管理、调控和驾驭能力，以有效推进政府购买公共服务的顺利进行，促进公共服务责任的切实履行。否则，政府购买公共服务的种种理念、目标将难以落在实处，甚至还可能因无法克服实践中的具体矛盾和问题而使改革功亏一篑。具体来说，政府能力的测量项可为理念、使命与战略、组织结构、项目管理、制度建设、人力资源及信息化建设等。

二是指承接商能力。公共服务承接商作为公共服务的生产主体，其能力会深刻影响到其提供服务的品质，对政府购买公共服务绩效有直接重要影响。对此，理论界与实践界已基本达成共识。不过，对承接商能力的测量项如何展开莫衷一是，尚需进一步探索。具体来说，主要可以通过使命与战略、资源整合与管理、组织结构、制度建设、项目管理、人力资源、外部伙伴关系、学习与创新等方面对承接商能力进行综合评估。

（7）环境。一是市场环境。中南大学PPLG中心研究员杨孟著在接受《财会信报》记者采访时指出，政府购买服务依赖于健全发达的公共服务市场，但在我国，公共服务市场发育并不成熟，这是我国政府购买服务中遇到的首要问题［4］。理论与实践均表明，政府组织、市场组织和社会组织在公共服务供给中各具优势，三者根据各自的优势“合作”供给公共服务最有利于提升公共服务的效率和质量。因而，政府购买公共服务的有效推进还须具备一定的“主体基础”，即：既要有大量的、能承担起公共服务供给职责的市场组织和社会组织存在，又要确保其存在于充分竞争的环境中。因此，对市场环境的测量，我们可以从两个方面进行：市场成熟度和组织发展状况。

市场成熟度方面，成熟的市场机制是政府购买公共服务高效运作的首要前提和基础。尤其要强调的是，使市场机制有效发挥作用的一个极为关键的因素就是，在政府购买公共服务过程中引入竞争机制，以充分有效的竞争“激活”社会的力量，以有效承载由政府转移出来的公共服务。正所谓，政府购买公共服务不只是将公营变成民营，更重要的是将垄断变成竞争，以求多元主体供给公共服务的均衡效率。国内学者也把引入规范化的市场竞争机制视为减少公共服务供给成本、提高供给效率和质量、满足社会需求的有效途径，并通过理论和实证分析论证了市场成熟度对政府购买服务的显著影响［10-12］。因此，在政府购买公共服务过程中，政府一定要通过各种举措尤其是制度建设强化竞争机制，使各供给主体在市场准入、项目审批、税收优惠、资金补贴、资源利用及价格制定等方面都具有完全平等的权利和机会，为政府购买公共服务创造公平、有序、有效的市场环境。

组织发展状况方面，政府购买公共服务的成功推行需要一定的社会力量为依托，即市场组织和社会组织。否则，相当一部分公共服务供给便无法得到有效转移。鉴于目前我国社会组织发育尚不成熟的实际，在此主要关注社会组织的发展状况。成熟、发达的社会组织是政府购买公共服务不可或缺的社会基础。在西方发达国家公共服务的供给中，社会组织发挥着重要作用，已成为与政府组织、市场组织并驾齐驱的一支重要的社会力量。然而，受政治、经济、社会等诸多因素的影响，目前我国的社会组织还刚刚兴起，发育不全，力量相对较弱，独立性也不够，还不能很好地承担起由政府转移出来的公共服务供给职责，无法充分发挥其应有的社会功能。这无疑会牵制着我国政府购买公共服务的进程，影响着其成效发挥。因此，政府要创造一切有利条件包括理念氛围、政策制度、技术、资金等来引导与促进社会组织快速健康有序地发展，为进一步推动政府购买公共服务的运行与发展提供依托力量。

二是体制环境。技术固然重要，而制度更具根本性和长远性，也是政府购买公共服务发展的关键影响因素。目前，我国政府购买公共服务尚属于起步阶段，体制上的掣肘及相关法律法规的缺失、模糊与执行困境等无疑会影响政府购买公共服务的有效、有序进行。因而，从规制性要素出发，首先要深化行政体制改革，革除体制障碍，为政府购买公共服务创造良好的外部行政环境；其次要建立健全政府购买公共服务法律法规体系，对政府购买公共服务行为进行法制化的制约、监督和保障，使政府购买公共服务过程有法可依、有章可循，保证政府购买公共服务沿着预想的、正确的轨道发展。总之，要通过深化行政体制改革、建立健全相关法律法规体系，明确政府购买公共服务过程中政府组织、市场组织和社会组织各自的责任及权益，并对政府购买公共服务过程中的准入、监管、评估及责任追究等加以规范，以优化政府购买公共服务的体制环境，促进政府购买公共服务的规范化、法制化和高效化。因而，对体制环境的测量，我们主要可以从行政体制环境和法律法规建设这两个方面进行。

综上，政府亟需加大力度完善市场机制、培育和发展社会组织、深化行政体制改革及加强政府购买公共服务法律法规建设，为政府购买公共服务营造良好的发展环境，促进政府购买公共服务绩效提升和健康快速发展。这也是本文将环境作为指标的缘由所在。此外，本文也认为，若是评估某个具体的政府购买公共服务项目绩效可以不考虑该指标，因为这基本上是某个购买主体或相关职能部门所无能为力的，而如果要评估整个地区特别是全国性的政府购买公共服务绩效，就应放进该指标，以更全面地评估政府购买公共服务绩效、更好地促进政府购买公共服务绩效改进。当然，这只是政府购买公共服务绩效评估指标体系模型的理论建构，在后续的实证研究过程中还将运用各种相关方法对模型进行分析、检验及修正。

［1］GraemeA.Hodge.Privatization：An International-Review ofPerformance.Oxford：Westview Press，2000.

［2］王春婷，李帆，林志刚.政府购买公共服务绩效结构模型建构与实证检测——基于深圳市与南京市的问卷调查与分析［J］.江苏师范大学学报（哲学社会科学版），2013（1）.

［3］黄春蕾.政府购买公共服务绩效评估研究述评［J］.山东行政学院学报，2013（6）.

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［5］厦门大学陈振明课题组.公共服务发展的质量评价与持续改进——厦门市的案例研究［J］.东南学术，2011（2）.

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［8］闫娟.建立与完善我国政府绩效管理的社会积极参与机制［J］.天津市工会管理干部学院学报，2009（1）.

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［10］敬义嘉.中国公共服务外部购买的实证分析——一个治理转型的角度［J］.管理世界，2007（2）.

［11］刘波，崔鹏鹏，赵云云.公共服务外包决策的影响因素研究［J］.公共管理学报，2010（2）.

［12］李学.不完全契约、交易费用与治理绩效［J］.中国行政管理，2009（1）.

（作者单位：上海理工大学管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.002

本文系上海市教育委员会科研项目《影响政府绩效管理实施效果的关键因素研究》（编号：06ES066）；上海理工大学青年科研基金项目《绩效管理在高等学校教学管理中的应用研究》（编号：X562）研究成果］