我国农村治理中存在的问题与对策探索

摘要：现阶段，农村治理，是关系到社会发展和国家稳定的重要问题。二十余年来，我国的乡政村治体制，在一定程度上实现了国家对农村的合理管理和控制，在促进农村经济改革和发展方面，起到了积极的作用。然而，随着市场经济的发展，农村治理出现了一系列的问题，因此，对现行的治理体制进行深入的改革，已经势在必行。

关键词：农村；治理；问题；对策

中图分类号：F321文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）09-0030-02

革命时期，农村包围城市的道路让中国共产党取得了胜利，工业化时代，农村的贡献不可忽视，同时，中国的改革也从农村开始，并给经济发展注入了活力，由此可见，在中国革命和发展中，农村的地位无比重要。新中国成立以来，农村社会发生了许多重大的变迁，与其相适应，农村治理模式也发生了很大的改变。新中国农村治理模式的问题与对策的深入研究，对探索当今农村治理模式有着重要的借鉴意义。

一、农村治理中存在的问题

乡镇作为农村最基层的一级政权，直接代表着国家行政权力，组织、调控和管理辖区内的公共事务；乡镇以下，实行以村民为主体参与的自治体制，这是现阶段我国农村治理结构的基本特征。其所存在的问题，主要有如下几个方面：

（一）不均衡的区域性治理能力。

区域性不均衡，这是我国乡镇治理能力最突出的特征。一般情况下，东部的社会发展和控制能力比西部和中部要强很多，中部是目前我国农村治理能力较弱、社会冲突比较突出的地区。这种状况与乡镇的经济水平和规模息息相关。

从经济水平和财政状况来看，区域性差异明显。据统计，1999年，东部地区平均每个乡镇乡村经济的总收入达到4.82亿元，中部地区是1.86亿元，然而，西部地区则仅7千多万元。在财政收入上，东部地区平均每个乡镇1000多万元，中部地区是333万元，西部地区却不到183万元。在东部地区，由于其经济总体发展水平和财政收入比较高，乡镇政权促使社会和经济的发展能力和控制能力相对较强。中西部地区的许多乡镇财政状况就非常困难，几乎濒临破产。从户数和人口看，我国乡镇的治理规模也存在差异性，东部大、中部次之、西部较小。

同时，由于处于经济发展的初期，中部地区的各乡镇，在东部经济发达地区的影响下，经常有超越财力的兴政劳民之举，也会在不同程度上激化其各种矛盾，从而引发社会冲突。

（二）乡镇政府职能异化。

设立乡镇政府，原本是为了尽可能地减少国家行政力量对农村经济社会的干预和控制，但是，在实际运行过程中，却使乡镇政府成为了村治自治功能退化的推手。

在自上而下的压力型体制中，乡镇政府处在国家政权体系的末梢地位，这决定了乡镇政府必须要听命于上级政府，成为国家在农村的各项发展任务、计划和目标的最终贯彻者和落实者。在实际运行中，乡镇政府为完成任务，必须运用强有力的行政权力，影响和控制村民委员会以及农村的其它自治组织。虽然我国相关法律对乡镇政府与村民委员会之间的关系做出了规定，指导、支持和帮助农村社会实现自治才是乡镇政府的职能，而不是直接对农村社会进行干预。但是这种原则化的规定并没有太多的制度支撑。在实际运行中，作为国家权力代表的乡镇政府，肯定会利用这一制度空隙，凭其组织优势和资源优势，将行政权力渗透到农村社会中，更多地控制农村自治组织，关注政府的利益，从而成为政府各项指标的推行者。乡镇政府职能的异化，导致村民自治不能得到有效的贯彻实施。

（三）农民缺乏正常渠道来维护自身的权益。

目前，基层政府职能越位、缺位和错位情况，还无法得到根本上的改变。因为缺乏压力和动力机制，基层政府为社会提供公共产品、公共服务和公共管理的作用还非常有限。同时，广大农民缺乏通过正常渠道和方式来影响政府的决策，表达自己的意愿，参与政府的管理，维护自身合法权利的有效方法，真正有机会参与政治和有民主参与意识的农民不是太多，只是为了维护自身利益，农民才参与政治，并没有把政治参与内化为自身的目标和价值。

二、农村治理中问题的对策

现今，我国农村治理存在的问题，影响着农村社会的发展和稳定。要解决这些问题，必须要需要进行制度创新，以实现农村治理的转型。这一问题，笔者认为，有如下几个方面需要探讨：

（一）乡镇直选和自治。

据调查显示，在我国，平均每个乡镇内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2—3倍；平均每个乡镇部门单位为19个，其人员达到290余人，有的甚至超过500人，严重超编。这说明，对于乡镇治理体制，需要进行综合性改革。为此，自1998年开始，四川、广东、山西和河南等地农村相继地进行了乡镇长选举改革的试验，目前主要形成了六种模式，即是直选、公推公选、三轮两票、乡镇人大代表直接提名选举、对镇级主要领导干部进行信任投票和海推直选。应该说，在一定程度上，通过建立规范化、程序化、公开化和定量的民意表达和政治选择机制，这些改革为化解目前日益严重的农村政治危机提供了新的思路和方法，同时为传统的干部选拔制度转向现代政治选举制度提供了一个合理的渐进发展的中间环节，具有一定的制度创新意义。但是，目前，这些改革是在乡镇体制框架内进行的，虽然有利于巩固基层政府的治理基础，却不能解决乡镇政权作为国家行政体制的一环，所承受的科层压力。而且，地方自治是地方领导人直选依赖的制度性基础，如果不建立乡镇自治体制，那么乡镇长直选也就难以长远发展。

村民自治的成功已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，在乡村社会中，是可以通过民主选举的方式形成公共意志并处理好地方公共事务的。从目前的情况来看，对于诸如国土管理、计划生育和各种税收等国家目标，要依靠法律方法，进行职能部门的法律管制。根据市场化的进程，对于农村经济的管理，应该从直接管理逐步过渡到利用非行政手段。在国家的法律权威下，对于农村社区性事务，则实现以农村人民广泛参与的地方自治。具体来说，就是撤销乡镇政府，建立乡镇自治组织；强化和健全县级政府职能部门，如教育、计生、公安、税收、工商的派出机构；充实和加强村级的自治组织；大力发展农村经济的中介组织；开放农民利益代表组织，如农会等。在此基础上，乡镇自治组织要相应地改变工作方法和管理方式，考虑建立公决制和听会制，关于乡镇地方的一些重大行政和社会事务的决策，可以依据情况逐步交由乡镇居民进行公共决策，在重大行政事务的决策和执行过程中，要广泛听取来自乡镇居民的意见。

（二）改变农村治理主体。

因为我国地区间经济社会发展的不平衡性，在乡政村治的体制下，通过制定可操作性的法律，来明确界定乡镇政府与农村自治组织之间的权力和利益边界，这是很困难的。然而，乡镇政府改革，虽然有助于改善政府基层治理，但并没有解除乡镇政府所承受的体制性压力，其所代表的政府权力依然会对农村自治构成一定侵犯。因此，如果要将政府权力从农村自治领域中彻底退出，必须要突破现有的乡政村治的体制框架，构建县政乡社的治理体制，即撤销作为农村治理重要主体之一的乡镇政府，建立乡镇自治组织，作为农村治理中新的成员，从而形成乡镇大社区。在国家政权体系中，县级政府处于最基层，通过健全县级政府职能部门在乡镇大社区中的派出机构，实现县级政府对农村行政事务的管理。同时，在强化农村自治组织的基础上，改变乡镇自治组织的治理方式和运行方式，也可考虑实行乡镇长直选，须在广泛吸取乡镇居民意见的基础上，进行全民公共决断。总而言之，实行县政乡社的农村治理体制，能够理顺政府与农村社会的关系，实现农村社会的有效治理。

（三）发挥农村社会组织的作用，提高农民组织化水平。

随着农业产业化和市场经济的发展，农民越来越需要通过各种社会组织聚合起来，践行村民自治中自我管理、自我教育和自我服务的要求与权力，表达多元化的利益诉求，以共同抵御市场风险。另外，随着我国政治体制改革的逐渐深入，乡镇政府的职能必将逐步转变，过去由乡镇政府承担的许多工作，都理应逐渐交由农村社会组织来承担。在这种形势下，近年来在农村除了原来就存在的农村组织外，又兴起和发展起了一些社会组织，包括经济合作组织、农民维权组织、综合性的社会组织等。

依据治理和善治理论，农村治理的有效实现，就是农村社区公共利益最大化的实现，要依赖于政府权威和农村民间权威的结合。然而，我国农村治理问题的解决，依然离不开政府主导作用的发挥，这种主导作用体现在运用政治、法律、经济手段，改革重塑农村的各治理主体，提供各主体之间合作治理的体制保障，以引导、控制、解决农村治理中存在的问题。

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作者简介：成文文（1989-），女，汉族，陕西渭南人，硕士，陕西师范大学政治经济学院行政管理专业。