加强对党政“一把手”权力监督制约

张昭宏

[关键词]党政一把手；权力监督；制约机制

党政一把手在领导班子中处于核心位置，集人事权、决策权、审批权、监督权等诸多权力于一身，“位高权重”，容易弱化党纪党规的作用，导致监督真空的出现。一把手作为“关键少数”的特殊群体，是党内监督的重中之重。加强对党政一把手的监督，“让权力在阳光下运行”，已成为亟待解决的重大理论和现实课题。

一、对党政一把手权力监督存在的问题

（一）制度机制需要完善，从严监督需进一步到位

《中国共产党党内监督条例（试行）》在构建党内监督体系时特别注重制度建设，通过“集体领导和分工负责”等十项制度加强对领导干部的监督，可谓全面、严厉。但在实践中，党内监督制度特别是党的纪律检查体制还亟待完善，尤其对党政一把手的权力“越位”现象难以准确判断，如在工程发包、土地批租、项目审批、资金调拨、干部提拔调动等方面，缺乏有效地监督制约措施，其监督的权威性和实效性有待于进一步增强。此外，在信息化时代，监督制度创新机制相对滞后，民主监督、法律监督和舆论监督机制还不完善，人民群众参与决策和监督的渠道跟不上形势发展需要，有些方面还处于无章可循状态。党政一把手行使的职权、程序缺乏一套具体的、明细的规定。其次是监督职责不清，操作性不强，

（二 ）监督范围需要拓宽 ，从严监督需进一步跟上

从范围看，从严监督多重八小时之内“工作圈”，而轻八小时之外“社交圈”和“生活圈”。 随着经济社会发展，一把手日常社交圈中活动呈多样化态势，出现了监督工作难以跟上的现状。据有关资料显示，在干部违法违纪的案件中 ，“八小时以外”发生的个案占有相当比例，并呈逐年上升的趋势。一把手“社交圈 ”是从严监督干部最薄弱之地 。 从过程看 ，事后监督重视程度远远高于事前、事中监督。 其实，从严监督干部应是全过程、全方位的，包括事前、事中 和事后，要一以贯之。

（三）滞后性需要改进，从严监督需进一步发挥

从严监督存在重工作业绩而轻道德修养、重事后监督而轻事前和事中监督、重工作时间而轻休息时间的倾向，忽视其思想、作风，特别是廉洁自律状况的监督。甚至有的上级党组织强调“能人效应”，发现一把手存在问题也不能及时地进行批评教育，即使处理起来也往往是大事化小，避重就轻，往往是“挪位子”，而“丢掉位子”的很少，致使部分党政一把手无所顾忌，客观上起了姑息纵容的作用。同时一些一把手的问题，真正通过正常的组织监督渠道得到干部问题信息的并不多，说明党组织的监督职能未能充分发挥作用，当前监督工作还存在一定的局限性。

二、对党政一把手权力监督困难的原因分析

（一）一把手自觉接受监督意识不强

有些党政一把手“为人民服务”的宗旨意识逐渐淡化，公仆意识也随之发生的流转，认为自己能力强、贡献大，就应该享受比普通人更好的生活，因而，有这种思想的人根本就不想要监督，也不愿受监督。同时，个别党政领导干部认为自己是一把手，是本单位、本地区的最高领导人，普遍存在个人说了算，把民主集中制变成“家长制”，把集体领导和个人分工负责变成“老板制”，不能让别人对自己“指手划脚”， 甚至对上级的善意劝诫和帮助也置若罔闻，阳奉阴违，我行我素。

（二） 监督主体对一把手的制衡缺失

从对一把手监督的方式看，现行主要是以同级监督为主，上级监督与下级监督相结合，党内监督与党外监督相结合，这种监督机制往往难以达到监督的目的。可以说，对相当多的党政一把手来说，官越做越大，各方面的约束越来越小。

（三 ）一把手主观价值取向偏离

极少数一把手迷恋权力，把权力私有化。作为党的领导干部，特别是一级党委和政府的主要负责人，理应珍惜党和人民赋予的权力，执法为公，用权为民，向党和人民负责。但在一些一把手中，权力成为其手中谋取私利的工具，异化成为捞取个人好处的资源。蜕变成市场经济中进行交易的商品和资本。权力私有化，其结果必然导致以权敛财。

三、建立完善党政一把手有效监督问题的思考

（一）科学分配权力，规范权力运行

一是合理配权。建议试行主要领导不直接分管财务、工程建设、物资采购等工作，逐步建立起重大事项“副职分管、正职监督、集体领导、民主决策”的权力运行监管机制。二是公开用权。要积极推进党务公开、政务公开，确保权力在阳光下运行。三是科学评权。要创新监督渠道，使一把手的用权行为接受群众的监督和评议。

（二）拓宽监督范围，强化警示教育作用

十八届三中全会提出要“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。”因此，必须把对干部工作圈、生活圈、社交圈等“三圈”的监督作为从严监督一把手日常工作的着力点，由阶段监督向全过程监督转变，构建家庭助廉监督网、社会举报监督网和媒体预警监督网 等“三网 ”监督机制，进一步完善干部监督“日常化”机制。教育和引导干部家属枕边常吹廉洁风，桌边常敲警示钟。形成信访、电话、网络、短信“ 四位一体 ”的举报渠道，畅通人民群众参与监督权力的渠道。强化对干部的舆论约束，对一些不良行为和典型案例予以公开曝光，以强大的社会舆论声势，警醒当事人，教育其他人。

（三）完善监督体系，整合监督力量

一是监督关口前移。紧紧围绕决策、执行、监督等关键环节科学确权，抓住主体责任这个“牛鼻子”，发挥党委、纪委询问诫勉职责，对苗头性倾向性问题抓早抓小，动辄则咎，防微杜渐。二是监督体系精细化。充分发挥巡视利剑作用，创新巡视方式，以问题为导向，深化专项巡视，紧盯重点人重点事，对领导干部报告个人有关事项进行抽查，实现巡视工作全覆盖及成果有效运用。健全党务政务公开制度，依据权力清单，推进重点领域信息公开，全程监控，切实保障普通党员的知情权、参与权和决策权；推行重大决策民意调查、表决、质询等制度，有效制约一把手的权力运行。三是整合问责制度。按照权责一致、有责必问、问责必严要求，党委要制定切实可行的领导干部责任追究制度；强化各级纪委监督执纪问责，实行“一案双查”，坚决查处一把手有令不行、有禁不止行为。

需要强调的是，约束一把手用权要始终把纪律挺在前面，将一把手置于民主监督、法律监督、舆论监督等党外监督体系下，促进党外监督与党内监督制度相衔接相协调，既要加强新媒体新技术在监督中的应用，发挥人民团体、民主人士的监督效力，更要注重法治建设在监督制度中的基础作用，通过与法治建设有机结合，夯实纪在法前、纪严于法的党内原则，有效规范和约束一把手用权。□

（编辑/穆杨）