政令分离型军队领导指挥体制对比分析

张舒阳

【摘要】政令分离体制源自于联合作战指挥的需要，合理确定分离层级、明确划分政令权责、树立指挥机构权威，对于政令分离体制的成功构建具有重要意义。

【关键词】政令分离 领导指挥体制 对比

一、中国北宋军队领导指挥体制

北宋军队有禁军、厢军、乡兵、番兵之分，其中真正有战斗力的是禁军，实行枢密院、三衙、帅臣相互制约的军权三分体制。宋太祖建国后，有感于唐末、五代武将跋扈，时常威胁政权安全，遂着力强化对军队的控制，削弱统兵者职权，军权三分制度就是在这一背景下产生的。

这种军权三分体制，对于结束唐末、五代延绵二百余年的军人干政、专政，发挥了很大作用。然而，指挥权的过度分散极大地影响了指挥效率，加上北宋采取军队调动换防、将帅原地不动的政策，造成了“兵不识将、将无专兵”的奇特局面，北宋军队的稳定是以战斗力的降低为代价的，在与辽、夏的战争中，往往败多胜少。

二、近代普鲁士军队领导指挥体制

普军总参谋部是世界上首个真正意义的总参谋部，其发展、成熟经历了漫长的过程，职责、地位不断地调整变化。总体来说，普（德）军总参谋部以作战指挥为主要职能，军队行政领导主要由战争部负责。因此，这也是一个初步的政令分离型领导指挥体制。

普军总参谋部制度具有鲜明的特色。一是政令分离不够彻底，总参谋部的职能并非单纯局限于作战指挥。二是军政、军令权责划分反复调整，这一过程伴随着政治角力和人事变动，对普军战斗力乃至整个国家政局产生了负面效果。总参谋部、战争部、军事内阁职权不断变化，直至第二帝国的终结。

三、当代美军领导指挥体制

美军在二战之后为解决各军种条块分割、指挥不畅、协同混乱的问题，按政令分离原则进行了领导指挥体制改革，形成了“国防部-军种部-作战部队”主管建设、“国防部-战区司令部（职能司令部）-作战部队”负责作战的体制。这一体制也成为了当今各国军队竞相效仿的样板。

美军在改革过程中展现出强烈的法制文化，几乎每一次改动都是通过国会立法的方式实现的。为提高其对所属部队的指挥权威，美军以立法的方式为其赋予了一定的人事权，包括选拔权，即必须征得战区司令同意才能任命某一军种的军官担任下属指挥官和参谋军官；免职权，即战区司令可以免除任何在本司令部任职的军官的职务并建议对其重新任命；纪律权，即战区司令有权召集军事法庭，对违背作战命令的军官进行处分。此外，战区司令有权对下属指挥官任职表现进行评价，并提交军种部长和参联会主席，这在军官遴选委员会考虑军官晋升时有相当分量。

四、当代俄军领导指挥体制

自20世纪70年代起，苏军及之后的俄军就一直在试验改革联合作战指挥体制，其核心问题是在战区一级建立联合作战指挥机构。直至2008年后，俄军鉴于自身在俄格冲突中暴露出的种种问题，特别是军种问协同不畅的问题，进行了“脱胎换骨”般的“新面貌”军事改革，战区级联合作战指挥机构才终于得以组建，政令适度分离的领导指挥体制初步建立起来。

与美军相比，俄军虽有模仿美军之处，但保留了大量自身特色。与美军力避在中央层级出现统一的指挥权相比，俄军保留了总参的指挥职能，主要负责战略问题研究和军事计划制定，并对跨军区作战行动实施指挥。俄军的领导指挥体制只是一种政令有限分离的体制。建立平战一体的联合指挥机构，目的在于使其从繁琐的日常事务中解脱出来。俄军反其道而行之，与多数高级将领出身军区，军区情节很深有关，这也是俄军着眼减轻改革阻力、确保改革顺利推进的务实之举，不排除今后进一步调整的可能。

五、结论

上述政令分离型领导指挥体制样例，虽由共性之处，但在产生背景、具体内容等方面，差异大于相同。通过对比分析，可以看出政令分离体制的构建具有以下规律：

一是联合作战指挥的产生是政令分离体制出现的根本原因。政令分离体制并非古已有之，而是随着指挥活动的复杂化，特别是联合作战指挥的出现而产生的。中国封建时代，指挥活动较为单一，指挥者仅包括将帅个人及少数谋士，类似参谋部的指挥机构尚未形成，此时实行政令合一的体制，更有利于统筹指挥、训练、管理、后勤等诸方面工作。而北宋军队不仅政令实施了分离，作战指挥权也由枢密院和帅臣分别掌握。北宋军制历来为人所诟病，此时实施政令分离有些“不合时宜”，可以说是一个失败的体制。

虽然普军总参谋部主要职能是作战指挥，但当时的指挥活动没有复杂到当今的程度，普军总参谋部仍有余力负责军事训练、军事科学研究、铁路建设等工作，从而在更大范围内整合与指挥相关的各类资源。此时指挥机构兼有部分领导职能，不仅是可能的，而且是必须的。

现代战争是联合作战，随着军兵种构成的日益复杂，指挥越来越成为专业化的工作。于是，一方面，联合作战指挥机构在指挥职权上不断做加法，实现对陆、海、空军部队的统一指挥；另一方面，在行政职能上做减法，力求建成平战一体的专门指挥机构，从而专注于指挥活动。

二是合理确立政令分离层级对政令分离体制成败至关重要。从政令分离的层次看，北宋军队的军权三分发生在最高层级，除皇帝外，整个军队缺乏坚强统一的领导，而当代美俄军队政令分离是在总参、战区层级，军政、军令系统在国防部发生交汇。产生这一区别的原因在于目的不同，前者在于维持军队内部稳定，后者在于提高军队战斗力。

三是依法明确划分军政军令权责是政令分离体制稳定的重要保障。改革的这一艰难过程，伴随着各方势力的相互角逐，外在表现之一则是军政、军令权责划分的繁复调整，普、美、俄军莫不如此。然而，相较普、俄军，美军改革相对平稳，政令权责划分较为明晰。原因之一，是美军法制观念较强，改革注重依法推进。

近代普鲁士是一个封建君主集权专制国家。国王虽对改革予以支持，但为了维护自身地位，特别是在军队中至高无上的地位，同时启用改革派与保守派人士，纵横捭阖，朝令夕改。普鲁士虽然有议会，能立法，但军队改革往往凭国王一言而决，是没有什么法制而言的。

美军改革法制色彩要浓厚的多。虽然1958年和1986年两个《国防部改组法》的通过，每一次都经过了激烈的争吵，但一经国会批准，可以得到较好的落实。目前，美军政令分离的体制较为成熟，政、令两套系统权责分配较为明晰，分离程度也较为彻底。在历次局部战争中，美军体制表现出较高的指挥效率。

四是采取措施确立指挥机构的权威是构建政令分离体制的必然要求。尽管剥离联合指挥机构的行政职能成为当前世界各国军队改革的共同方向，但政、令的绝对分离会损害指挥机构的权威，影响正常指挥关系的建立。在这里，北宋军队是一个典型的反例。负责领兵作战的帅臣平时为闲职，战时则出现“兵不识将、将无专兵”的局面，指挥关系已极度扭曲。

普鲁士参谋军官的训练和选拔自成系统，由总参谋部负责，这样，总参谋部就通过参谋军官具有了对各部队的巨大影响力。美军注重权力制约，以法律形式赋予战区司令对所属军官的选拔权、免职权、纪律权，再加上战区司令对所属军官的评价权，使其获得了间接的人事权力。俄军为提高军区对各军种部队的权威，以政令分离程度的不彻底为代价，赋予军区行政职权，以避免前几次改革中联合指挥机构被架空的局面。

可以看出，无论军政、军令系统如何分离，采取相应措施维护指挥机构的权威，是建立政令分离型领导指挥体制的必然要求。