黄河下游河道内滩地管理与开发利用现状分析

曹恩　孙倩　苏丹

摘 要：文章针对在黄河河道内违法修建永久性建筑物、种植阻水片林、违规采砂等行为屡禁不止的情况，采取有力措施加强河道内开发建设管理工作。一是增加力量，加强水行政执法和监管力度；二是积极推进河道内开发建设项目管理规划编制；三是积极向沿黄当地政府汇报，争取地方政府的支持。

关键词：违章建筑；建设项目管理；水行政执法

近年来，随着沿黄地区经济社会的快速发展，黄河河道内的经济活动日益频繁，不少建设项目对黄河防洪带来了不利影响，个别地方对黄河河道的侵害日益严重，在黄河河道内违法修建永久性建筑物、种植阻水片林、违规采砂等行为屡禁不止。2011年8月，国家审计署审计公告，就对沿黄部分地区建设项目违规占用河道、未按要求进行防洪评估、未取得河道主管部门的批准、部分建筑设施不符合行洪要求等违规问题进行了公布。针对这种情况，采取有力措施加强河道内开发建设管理工作。管理好河道、使用好河道是一件涉及方方面面的大事。这些问题，一是增加力量，加强水行政执法和监管力度；二是积极推进河道内开发建设项目管理规划编制；三是积极向沿黄当地政府汇报，争取地方政府的支持。为进一步河道管理使用及河道整治提供良好的基础条件。要更加准确地认识新常态下的治黄发展形势，把握经济发展新常态和治黄发展阶段性特征，更加自觉地把治黄工作放到经济社会发展全局和生态文明建设大局中去谋划，努力构建治河为民、人水和谐的发展格局。

山东省是经济大省、农业大省，省委、省政府重点实施的“两区一圈一带”战略与黄河治理开发保护密切相关。全省现有引黄涵闸63座，万亩以上引黄灌区58处，近10年来年均引水60多亿立方米。黄河为我省城乡工业、农业及居民生活用水和生态建设提供了宝贵水源，全省有12个市，70余个县（市、区）用上了黄河水，黄河水资源的开发利用已经与山东社会、经济的发展紧密联系在一起。

1 目前黄河下游窄河道滩地管理现状

河道内的土地存在“三权”问题（即所有权、管理权、使用权）。具体到黄河河道内的土地，其关系是非常明确的。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条和《山东省实施〈河道条例〉办法》第二十六条规定对河道及其土地的所有权、使用权、管理权进行了明确归属划分，土地的所有权是国家的，不是集体的。管理权、使用权是国家授权的河道主管机关的。“三权”关系及归属是清晰的。这在实际工作中，特别是在治河、治水、管水的实践中为黄河河务部门提供了法律保障。但是近年来，由于受地方保护主义的影响，河道内土地在使用、管理上有偏离有关规定的现象。比如河滩地的权属问题一直是一个概念模糊的问题。现土地使用者认为对土地不仅拥有使用权，也拥有所有权，凡在工程建设、管理中涉及到土地问题就会有很多困难和麻烦出现。

2 河道内土地的开发、利用和保护

管理河道，首先要解决的是对河道内土地的统一管理和合理使用问题。只有解决了这个问题，河道的管理与使用权才能真正步入正规化、规范化的轨道，才能保证河道发挥行水泄洪输沙作用。土地作为河道形成第一要素，在管理河道的工作中似乎没有被认识到。河道内的土地是有限的，这有限的土地并不能把它只看做是种植作物的场地。它重要的任务是行水泄洪、兴利除害工程的基础和依托。

河道内的土地利用应当统筹安排，其主要目的是发挥社会效益，保障防洪度汛安全；发挥经济效益，合理种植，提高农业收入；发挥生态效益、环境效益，保持河道完整，避免水土流失。重要的是要使这种利用成为管理、保护河道的有效措施，即从所有权、管理权隶属的角度理解，应当实行有偿使用，然后反馈到对河道的管理和保护及整治工作上，风险共担，利益共享，共同把河道及其土地管理好，保护好，使其发挥更大效益。

3 河道整治与兴利工程占（使）用土地的问题

黄河河道内的土地所有权是国家的无可置疑，管理及使用权是国家授予黄河河务部门的。随着市场经济的发展，近几年来，部分滩区被划为了湿地自然保护区，特别是部分主河道划成了核心区。滩区内大量滩地被划为基本农田，土地置换现象普遍存在。群众自发修筑生产堤现象愈演愈烈，部分生产堤已修筑到了主河槽内。群众自发的水事活动越来越多，存在无序现象。在河道整治和兴利工程的建设中却出现了使用土地上与国家法律、法规相悖的行为，其中主要原因是不能正确地理解有关规定，把河道与土地割裂开来认识。在河道整治与土地的利用职权上《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国土地管理法》及其他的配套法规和规定也作了相应的明确规定。如《中华人民共和国河道管理条例》第二十一条明确了土地利用要符合的条件和滩地的利用应当进行规划的主体。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条明确地规范了国家建设工程在使用国有土地时应当怎样处置的问题，在实施河道整治和兴利工程建设时使用河道内的土地，只有按照征用土地的程序和批准权限，经批准后划拨，被划拨的土地，其农业主只享受本年以前三年的亩产值平均数的适当倍数的赔偿（一般在3～4之间）；其他非占地的土地使用，农业主享受本年度投入的工本费的补偿。当然这种补（赔）规定在操作时有很大难度，归根结底还是对土地的权属概念不清，运用规定时掌握不严等。从近年来的几次因土地占（使）用引起的纠纷来看，正确地运用法律来处理问题是解决纠纷的好办法。

4 黄河下游窄河道管理和使用发展建议

（1）制定滩区开发和土地利用总体规划。在满足防洪的前提下，编制黄河下游滩区开发和土地利用总体规划，调整湿地保护区范围，合理定位滩区开发和土地利用的方向和规模等，纳入当地国民经济和社会发展规划。（2）强化滩区协调管理，规范滩区开发与土地利用行为。（3）加快滩区安全建设和农业基础设施建设。协调各方资源，加大滩区水利基础设施建设投资力度，为滩区综合开发利用奠定安全高效的基础。（4）黄河河务部门和地方政府应高度重视滩区土地使用的置换问题，加强监督管理。（5）制定滩区发展扶持政策。建议国家尽快落实滩区洪水淹没补偿政策，以解决黄河下游长治久安和滩区经济社会稳定发展之间的矛盾。

5 结束语

长期以来，我们坚持将法治作为加强黄河行业管理、促进治黄事业发展的基本方式，运用法治思维和法治方式抓改革、促发展，将法治理念和法治精神体现到治黄实践中，通過着力构建完备的治黄法律法规体系、高效的水行政执法体系、健全的依法行政工作机制和有效的法治宣传教育机制，不断加强河道执法力度，确保河道内的良好秩序；并积极探索新途径，以进一步丰富依法治河管河的思路与实践。黄河是中华民族的摇篮，是我们的母亲河。经过多年的治理开发，黄河两岸建成的花园式标准化堤防工程景色秀美，已成为沿黄群众休闲娱乐的好去处。但也有少数人缺少环境保护意识，以致乱扔垃圾、践踏草坪、攀折树枝、污染黄河水源等不文明行为时有发生。黄河治理开发与管理保护任重道远，这需要全社会的参与和支持。这份支持体现在诸多生活细节之中，可以是围绕水资源状况而进行的宣传教育；可以是随手关掉水龙头的节水举动；也可以是制止在黄河堤防上乱扔垃圾的护水行为。这期间，我们在各地黄河景区分别建立“黄河卫士”服务站，并展开多种形势的宣传和公益活动。我们希望通过此类活动的开展，让广大“黄河儿女”能够自觉增强环保意识和文明意识，影响和带动身边更多、更广泛的群众积极行动起来，共同保护母亲河。

参考文献

[1]王超，鲁文，林树峰，等.黄河下游河道整治工程建设情况与效果分析[J].水利科技与经济，2013，8.

[2]陆晓惠，陈长勇.浅谈黄河下游滩区治理开发的现状与对策[J].治黄科技信息，2013，1：11-12.