司法责任制改革中需强化办案内部监督制约

项谷　张菁

内容摘要：司法责任制改革在突出检察官办案主体地位的同时，需要强化执法办案的监督制约，确保检察官依法独立公正行使检察权。作者拟结合司法责任制改革实践，从案件分流、流程监控、报备审核、质量评查、纪检监察等方面，就检察机关如何强化内部执法办案监督制约工作机制提出具体的建议及措施。

关键词：司法责任制 内部监督制约 路径

党的十八届三中、四中全会对健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督提出了明确要求和具体部署。为落实党的十八届三中、四中全会关于完善司法责任制的部署任务，2015年9月25日，最高人民检察院下发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），在健全司法办案组织及运行机制的基础上，构建了权责统一、权责明晰、权力制约的司法权力运行机制和司法办案责任体系。为贯彻落实最高人民检察院《意见》，上海市检察院于同年12月制定《上海检察机关落实司法责任制工作细则（试行）》（以下简称《细则》），按照“组织-职权-监督-责任”的思路进一步作出细化规定。《意见》和《细则》均坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合。特别是《细则》在充分授予检察官办案职权的同时，从检察业务管理、案件审核、流程管理、检察官联席会议、案件质量评查和司法责任评鉴等方面，进一步健全和强化执法办案的内部监督制约机制。上海《细则》作为一项试行制度，其中的一些规定仍比较原则，本文拟结合司法责任制改革实践，就检察机关如何强化内部执法办案监督制约工作机制提出具体的建议及措施，以期更好地为落实司法责任制提供参考。

一、事前强调自主管理，把好案件分流处理关口

检察机关长期以来实行的“三级审批制”既是一种办案模式，又是一种内部办案监督模式。通过检察人员承办、部门负责人审核、检察长、检委会决定这种层层审批、事前把关的方式，在对案件处理意见作出决定的同时，亦对办案质量实现同步管控。检察官办案责任制改革后，检察官、主任检察官对经检察长授权的案件可以独立作出处理决定，原先的事前把关、同步监督模式显然已无法适应新的权力行使方式。因此，应当积极完善案件分配机制，加强事前自主管理，严格把好案件的入口关。

一是确定案件决定主体。根据办案职权授权清单规定，在各办案主体的职权范围，首先明确案件应由检察长、检委会还是由主任检察官、检察官作出处理决定。

二是规范案件分配流程。案管部门受案后，对属于检察官决定范围的案件，可由其随机分配至相应业务部门的独任检察官；对属于主任检察官决定范围的案件，由办案部门负责人根据案件情况指定分配至相应的检察官办案组；对属于检察长、检委会决定范围的案件，由办案部门负责人指定主任检察官按照审批制流程办理。

三是建立案件风险评估机制。对一些虽在授权范围内，但经案件风险评估后，属于案情特别疑难复杂、社会影响特别重大等高风险案件的，规定主任检察官有报告义务，并赋予其提议权，可以主动提议部门负责人审核。同时亦赋予部门负责人提出报请检察长、检委会决定的建议权。对主任检察官的提议或部门负责人的建议，检察长可直接决定按审批制办理，也可要求主任检察官独立决定，并在事后报备。

四是赋予部门负责人个案分配的调整权。部门负责人可按照专业化分工要求，以及根据案件适时介入引导侦查情况，调整承办案件的检察官或检察官办案组。

二、事中强调过程控制，实现对案件诉讼进程的程序监督

为确保检察权的依法公正行使，在不随意、任意干预检察官、主任检察官对案件实体审查的同时，应当进一步加强办案过程控制，通过对网上检察业务办理过程中执行信息填录、文书制作、业务网上流转等相关操作的监督和管理，将案件在检察阶段的整个诉讼进程纳入监督范围。

首先，充分发挥案管部门对办案流程监控的职能作用。案管部门应指定专人负责对案件进行流程监控，并制定相应的工作标准和操作规程，确保各办案期限、办案程序均能得到严格管理和有效监控。

其次，实行案件全程网络化监控。依托高检院统一业务应用系统，对案件流转中的各个环节实行节点监控，同步跟踪审查办案程序的执行情况，发现问题后，及时向检察官、主任检察官提出口头督促或书面纠正意见。

再次，建立办案期限的即时预警监督机制。通过案件管理平台，实时审查案件办理进度，对临界到期的案件即时向检察官、主任检察官发布期限预警，防止超期羁押、超期结案。

第四，建立办案流程监控情况通报机制。案管部门每月以书面形式通报全院案件办理、管理情况，并对流程监控过程中发现的检察官在程序上的执法不规范问题，提出有针对性的建议和意见。

三、节点强调报备审核，加强部门负责人对办案过程及处理的监督制约

办案责任制改革后，业务部门主要负责人同时兼任主任检察官，除了对授权范围内案件有审批决定权外，对依法应当由检察长、检委会决定的案件，虽然还是有“审核”权，但审核意见不得改变主任检察官的处理决定且不影响案件进入下一办案环节和审批程序。对于此种带有“复核”性质的审核权，在行使时应淡化其“行政性”而强化其“监督性”，加强业务部门负责人对主任检察官办案的日常管理、组织协调和指导监督。

（一）办案组织调配权力

对于上级交办或督办的案件，可以指定检察官办案组办理，同时可根据各个检察官办案组办理案件的进度调整办案量。

（二）启动检察官联席会议的权力

对于主任检察官授权范围内的案件，经办案组集体讨论仍存在重大分歧的，可以组织召开检察官联席会议，为办理案件提供有益参考。

（三）协助检察长指导督办重大疑难复杂案件的权力

对主任检察官办理授权范围内的重大、疑难、复杂或者社会关注度高的案件，可以调阅案卷材料，了解办案进度和相关处理情况，必要时可以听取主任检察官对案件进展的专项汇报。

（四）审核案件处理决定文书的权力

借鉴台湾地区设置的协助检察长处理有关事务的“襄阅”制度，检察官、主任检察官对授权范围内案件作出处理决定后，在尚未正式流转至下一诉讼环节前，可对案件相关文书进行备查并提出意见，检察官、主任检察官不接受的，可提请检察长决定，但备查不影响案件进入下一办案环节。

四、事后强调办案文书复查，加强对办案质量的评估

质量是办案的生命线，办案质量对实现司法公正及提高司法公信力具有直接而重大的影响。加强对独任检察官及检察官办案组办案质量的检查，是适应检察官办案责任制改革，坚持“授权”与“监督”并重的原则，强化对检察官内部监督制约的重要举措。

（一）确立案管部门对办案质量进行事后监督的职能定位

建立案件质量评查机制，由案管部门设置案件评查员岗位，并配备办案经验丰富的资深检察官、检察业务专家承担此项工作，经检察长授权，代表检委会以办案法律文书如公诉案件的起诉意见书、起诉书、判决书等对照复核等方式，并辅以案件检查、案件评议等形式对办结案件进行逐案检查和评估。

（二）案件质量评查可分为一般评查和重点评查

将办结的全部案件划分为一般案件和重点案件，各有侧重开展质量评查。重点案件的线索可由案管部门统一管理和移送，重点案件一般包括：（1）判决无罪的；（2）决定刑事赔偿的；（3）捕后不诉或捕后撤案的；（4）撤回起诉后未重新起诉的；（5）被排除非法证据的；（6）复议、复核和刑事申诉复查后改变原处理决定的；（7）人民监督员实施监督的涉及违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物等情形的；（8）提起公诉的案件诉判不一影响定性或跨幅度量刑的。一般案件由评查员进行程序性督查，主要通过对照复核法律文书和检察工作文书，提出案件质量检查的审查评鉴意见。对于重点案件，可由检委会专职委员牵头组织实体性督查，主要在程序性督查的基础上，通过审阅案卷，调取相关证据材料，讯问犯罪嫌疑人（被告人），询问有关当事人等，提出案件质量检查的审查评鉴意见。

（三）细化案件质量评估标准

根据检察业务性质，对办结案件可能存在的一般质量问题、较大质量问题和重大质量问题分别细化评估标准，为评查员、检委会专职委员进行案件质量检查提供具可操作性的评判依据。划分一般、较大和重大质量问题要体现办案进程的层次性和阶段性特征，既要根据不同检察业务的特点，又要结合好案件所处的诉讼阶段。其中对于重大质量问题的界定要严格慎重，只有因主观过错使案件质量发生重大差错，导致案件在诉讼程序上或者检察办案环节上出现终结性的实体处理结果，产生不可逆转性后果的，才能认定为重大质量问题。重大质量问题属于执法过错的范畴，应追究检察官相应的办案责任。

（四）完善案件质量评查相关配套机制

建立评查结果反馈机制，案件存在一般质量问题或较大质量问题的，经案管部门负责人或分管检察长审批后，在作出评鉴意见后的两日内书面反馈检察官、主任检察官。实行评查工作定期通报制度，督查员每季度形成全院《案件质量评鉴报告》向检委会专题汇报，经检委会审议通过后在局域网发布。建立检察官申辩机制，检察官对案件质量评鉴意见有异议的，可以向本院检察长申请复议，对复议决定不服的，可以向上一级检察院提出申诉。案件质量评鉴意见记入检察官执法档案，并将之作为检察官年度实绩考核、晋升、奖惩等的重要依据。

五、全程强调纪检监察，确保执法办案公正文明廉洁

公生明，廉生威。没有自身的公正和廉洁，也就没有司法权威和司法公信的基础所在。办案责任制的改革，扩大了检察官的权力边界，执法不严、司法不公问题发生的概率也会随之增加。为确保检察官依法行使职权，杜绝关系案人情案金钱案的发生，要保持对司法腐败零容忍的坚决态度，加强对检察官执法办案的全过程的纪检监察，确保严格公正文明廉洁执法。

（一）由纪检监察部门负责对检察官执法办案活动是否公正廉洁进行全程监督

设立专人专职受理、调查、处理对主任检察官涉及徇私枉法、滥用职权、执法不公等违法违纪行为的举报线索，并形成书面调查报告向检察长办公会汇报。

（二）以检务督察为重点定期开展执法规范化专项检查

成立检务督察委员会，以检察官自查、检务督察委员会抽查等方式对检察官遵守检察职业道德和职业纪律的情况开展专项检查，并对发现的倾向性问题进行通报，督促整改。

（三）积极开展重点案件的个案督察

依据《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》，对上级督办、交办、领导批示的案件，以及其他群众反映强烈的不文明、不规范办案等问题，开展个案督察。

（四）建立逐案通报机制和定期通报机制

对检察人员违法违纪案件要发现一起，处理一起，通报一起，充分运用典型案例以案说法，加强警示教育。定期对受理检察官举报情况、查办检察官违法违纪案件情况进行综合分析，提出堵漏建制的具体建议，并向检察官通报，推动从源头上预防自身腐败。

（五）建立检察官廉政档案

将检察官执法办案过程中的检纪检风情况记入个人廉政档案，并将之作为评优表彰、晋职晋级、岗位调整以及绩效考核等方面的重要依据。

六、同程强调外部监督，为权利监督权力提供机制保障

公权力来源于人民权利，是人民权利的让渡，因此人民群众必须要对公权力进行制约和监督。阳光是最好的防腐剂，构建阳光司法机制，加大司法公开力度，保障当事人及社会各界的知情权、参与权和监督权，是加强对检察官执法办案外部监督的重要途径。

（一）深化检务公开工作

更多运用信息化手段，依法及时公开各检察环节执法办案的依据、程序、流程、结果；建立终局性法律文书统一上网和公开查询制度；探索实行公开审查制度，对不起诉决定公开宣告，对拟不捕、不诉、刑事和解案件及刑事申诉案件、民行申请监督案件实行公开听证，为社会各界了解知悉案件信息创造条件。

（二）完善人民监督员制度

拓展人民监督员监督案件的范围，在重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节执法活动的同时，适度将不起诉等检察机关作终局性处理的普通刑事案件纳入监督范围；建立人民监督员查阅案件台账制度，邀请人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查、听庭评议、绩效考核等活动，不断拓宽社会各界有序参与司法的渠道。

（三）建立健全当事人监督制约机制

建立监督途径和事项告知制度，在接待当事人、授受举报及各办案环节，告知当事人和其他诉讼参与人在行使诉讼权利被阻碍时的投诉渠道、投诉范围、处理流程等内容；建立专门的网络邮箱、微信账号、手机号码等移动投诉端口，拓宽当事人及其他诉讼参与人向检察机关提供监督信息、线索的途径；对当事人反映检察官执法办案中违纪违法行为的举报进行调查，

并及时将调查结果反馈举报人。