检察业务流程微监管的价值追求和现实路径

李翔等

内容摘要：统一业务应用系统上线以来，各地检察机关依托该系统开展流程监管越来越普遍，工作方式也发生了变化，总体来说网上巡查已成为案件管理部门履行职能的一个重要手段。连云港市人民检察院依托统一业务系统，微化监管步骤，细化监管清单，打造案件三级监管体系，积极探索建立以“微监管”为核心的新型流程监管模式，在促进承办人恪守司法行为规范，养成良好的办案习惯，提升业务工作规范化方面取得了一定成效。

关键词：微监管 统一业务应用系统 流程 精细化 三级监管体系

在当前司法管理扁平化和信息化的背景下，全国检察机关统一业务应用系统（以下简称“统一系统”）于2014年全面上线运行，检察机关司法办案的运行环境和载体较之以往发生了革命性的变化，也彻底颠覆了传统的案件管理模式。笔者单位在对统一系统进行系统归纳、分析和总结的基础上，创造性地提出“微监管”工作模式。本文将从检察业务流程中“微监管”的概念、特征、运行基础和实践路径五个方面进行研究，为案件管理工作提供更加精准的流程监管模式和手段。

一、微监管的特征及价值追求

价值是指客观事物对主体需求的满足，也就是说客体对人的作用、效用。微监管作为一项制度或监管模式，它具有满足管理主体需要的客观属性。而管理主体利用微监管本身具有的特征，追求流程监管的高效化，就是微监管的价值实现，也是管理主体的终极价值追求。

（一）微监管的诞生背景及现实基础

统一业务应用系统上线后，监管环境发生了巨大变化，所有办案流程信息全部实时网络化，卷宗载体形式由纸质卷宗向电子卷宗过渡，法律文书已实现由手工开具向系统自动生成转变，流程监控由人工审核向系统巡查转变，检察统计逐步由纯办案数据向案件信息数据云转换，这为案件集中监管、精细化监管提供现实条件。传统的流程监管模式在规范办案、提高质量和促进效率的同时，也暴露出干扰司法办案、占用资源、缺乏时效性和针对性等突出问题。笔者单位依托统一系统，初步建立起以“微监管”为核心的新型检察业务流程监管模式，实现对办案全程管理和动态监督，促使流程监管真正实现了由事后监督变为对整个办案流程事前、事中、事后监督相结合的全程动态监督。[1]

（二）微监管的特征

“微监管”应当具备三个基本特征，即“小、细、静”。“小”即“微小”，意即监管活动小型化。微监管将监管活动小型化，从而使监管活动变得更加灵活，监管的及时性、针对性、实效性得到显著提升。如笔者单位开展的盗窃罪、抢劫罪是否判处罚金附加刑微监管，对发现的问题立即进行纠正，还可从中发现抗诉线索。“细”即“细微、精细”。传统的监管活动是一种粗放型监管，而微监管强调从细微处下功夫，以实现监管活动的精细化。如开展以纠正系统文书中引用法条错误和错别字为重点的微监管，可以引导承办人养成规范的司法行为习惯，进而提升监管活动的整体质量。“静”即“隐行”，可理解为静默式监管，不干扰承办人日常办案，但是要做到发现问题及时提醒。

（三）微监管的价值追求

对案件的监管要求在于“全程、同步、实时、动态”四个方面，但由于监督业务能力不足、监督针对性不强在实际中做到以上几点的难度还是较大的。微监管的价值在于将经常出现的问题提炼出负面清单，实现启动简单、过程简洁、方法明确、监管标准统一的目的，可以让具备初步监管能力的流程监管员高效精准地开展监管工作，从而增强流程监管工作的实效性和及时性。

二、实施微监管的基本原则

检察机关业务流程管理，就是根据案件办理过程中的不同阶段，依据诉讼法及有关司法解释，制定有关管理规则，对案件的办理实施全面管理的一种方法，以实现对案件的动态监督、过程控制和质量监控。[2]根据微监管的特征和价值追求，认为微监管应该坚持以下四项基本原则。

（一）有限原则

微监管重点在于专而不在于全，主要是对业务部门在办案过程中的关键流程节点进行同步监督，确保司法办案工作规范有序，保障流程节点都依法进行，促进案件质效的不断提高，并在监管过程中严格控制监管范围，要做到监督到位不越位，不影响案件正常办理。

（二）精细原则

微监管需要对统一系统中运行的案件流程进行整理、分解，将流程的各个环节容易出错的问题列出负面清单，实现目标精准、监管高效的目的。通过对照负面清单，监管员可以系统内的案件办理情况开展精确监督，这也极大减轻了监督的工作量，提高监管效率。[3]

（三）及时原则

微监管需要监管者对系统中办理的各类案件及时进行个案流程监控，及时将案件流程监管情况反馈至业务部门承办人和相关业务部门负责人，认真听取对方意见，帮助分析原因，提出纠正和整改意见。避免出现普通监管模式下，因监管时间的滞后性而失去整改的最佳时机。

（四）广泛参与原则

微监管的主体不局限于案件管理部门，而且将业务部门精通业务、责任心强的业务骨干作为监管共同体，充分发挥监管人员广泛的优势。要充分尊重业务部门流程监管员的主体地位，提高业务部门流程监管员参与微监管的工作积极性，案件管理部门通过适时、准确地评价监管工作，发挥奖惩制度的引导激励功能，共同打造一支善监管、敢监管的流程监管员队伍。

综上，“微监管”是指案件管理部门依托全国检察机关统一业务应用系统，以有限性、精细化、及时性和广泛参与性为原则，通过对照负面清单，组织业务流程监管员，对司法办案流程实施全程、同步、实时、动态检查提醒、纠正的流程监管模式。

三、建立“微监管”的硬件基础

微监管依托统一业务应用系统开展工作，因此统一系统的稳定运行直接关系微监管能否成功开展。如果系统运行不稳定、承办人主观操作失误，案件管理部门和业务部门将花费大量时间在解决系统问题上面，出现本末倒置的情况。因此需要主动采取多项措施，积极做好“微监管”硬件保障工作。

（一）主动搭建模拟平台，开展针对性培训

统一业务系统作为新生事物，各业务承办人接受能力不尽相同，操作能力有高有低。为避免因操作失误给监管工作带来不便，可以充分利用系统模拟运维平台，结合条线特点和承办人信息化水平的不同，制定多种培训方案，对重点部门和重点岗位人员开展差异化轮训和针对性现场操作，确保案件承办人能够熟练使用统一系统。

（二）主动测试，制定系统流程操作规范

笔者认为可以重点对重大疑难案件办理、案卡信息填录、法律文书开具等方面可能遇到的问题在统一业务应用系统培训版上进行一一测试，提前预警，并及时形成操作规范发送至各承办人手中，避免出现因操作失误而带来的监管负担。

（三）主动实施权限配置，优化系统运行环境

统一系统权限配置复杂多变，如果给承办人配置不合适的权限可能导致案件办理流程不顺畅，因此需要在全国统一的系统配置基础上，结合本地区本部门办案的实际需要，重新设计和配置权限，不使权限配置成为影响流程的主要因素。

四、微监管的实现路径

微监管的目标在于既能切实保障打通检察工作“主动脉”，促进司法办案高效有序开展，又能掌控“末梢神经”，改善微循环，防止和纠正违法办案和办案瑕疵问题。笔者认为可遵循基本原则开展微监管工作。

一为制定流程监管负面清单，实现微监管对症下药。微监管的监督对象是统一业务系统司法办案活动相关的各项流程，并具有显著的特点：①广泛性。监管对象是职务犯罪侦查、侦查监督、审查起诉、刑罚执行、民事和行政审判监督等各类案件。②客观性。监管核心问题是依据检察工作规律，采用定性定量的方式确定监管标准，进行客观的考核评估。③协调性。监管是突出重点和关键环节，按照统一标准，全面系统地进行科学管理的活动。[4]

开展微监管的关键是找准监管的着力点。笔者认为在司法办案的关键环节和控制节点，建立包含明确的质量标准、行为标准和责任标准的负面清单，使每项监管工作标准明确、有据可查，并能使各工作环节和部门之间资源共享有效实现，提高办案效率。[5]首先要确定监管的业务流程。我们可从统一系统中共包含16大类案件几百项流程提炼出关键节点和重要流程进行监管。其次要根据每个流程的特点，确定监管内容，明确监管方向和方式。再次要对案件评查、流程监控过程中发现的问题统一进行梳理，根据反贪、反渎、侦监、公诉、控申、民行等各业务部门大概率出现的问题制作流程监管负面清单。重点涵盖但不局限于案件受理、审查、办结等各个节点以及法律文书制作、案卡信息填录、涉案款物管理等易出错的地方。最后还应及时根据法律法规和工作实际情况变化，对负面清单的问题及时进行调整，实现负面清单与系统办案流程实时动态更新。

二为建立三级监管体系，确保微监管无死角。各级检察院通过选拔流程监管员组建流程监管网络，打造三级微监管体系，以确保监管员的履职效果。第一级是每名监管员通过对照流程负面清单每天检查2个案件，可逐案、逐节点进行检查，重点排查到期案件和重大敏感案件，做到准确、高效发现和纠正办案流程过程中可能出现的问题。第二级是案管部门专人负责从监管日志中抽查案件，对抽查的案件进行复查，做到查漏补缺。第三级是上级案件管理部门汇总下级案件监管明细，反馈本院流程监管员开展复查。

三为适时启动微领域和微主题监管活动，确保微监管有的放矢。案件管理部门通过一阶段内监管日志和统计数据检查结果，发现某个问题或者某类案件频发，可适时开展监管主题监管。如可以开展量刑建议填录情况是否规范、非法证据排除不捕不诉案件、自侦案件犯罪嫌疑人身份信息是否准确等多个微主题监管。通过确定监管微主题，将要检查的案件发至各流程监管员，对某个问题进行专项检查，并及时将检查情况反馈至案件管理部门，案件管理部门在检查基础上对检查情况进行微分析，及时避免问题再次发生。如笔者单位发现一段时间送案环节经常出现送案不及时，送达地址不准确等问题，即时开展送案主题微监管活动，并在监管的基础上出台《连云港市人民检察院收送案管理规定》，有效提高了送案工作质量。

四为建立协调通报机制，打造监管共同体。案管部门在和各业务部门充分沟通协调的基础上，共同构建流程监管共同体，指导和规范微监管工作的深入有效开展。案管部门每周应召开流程监管员协调联席会议，通报案件监管情况和改进措施、案件抽查情况，并确定下阶段监管重点，既促进了各项检察业务信息交流共享，又有利于及时发现并集中解决存在的问题。在每周例会工作的基础上，每月可以通报当月重点案件监管情况，帮助办案部门梳理办案过程中存在的共性问题以及业务管理中存在的薄弱环节，同时提出整改要求和注意事项。

五、深化微监管程序

微监管作为一种精细化、及时性、动态监管模式，有利于及时发现前期案件办理过程中各类苗头性、倾向性和深层次的问题。案件管理部门可以根据多个微主题的监管深入研判异常敏感数据，通过调研形成初步认识，再回到微监管工作寻找数据支撑，进而针对整体办案数据进行分析，推动开展专项整治活动、建立完善管理制度，有效地服务领导决策，促进社会法治建设。如案管部门通过微监管发现一阶段撤回移送起诉案件较多，积极开展撤回移送起诉和撤回起诉等案件专项检查，认真核对相关数据，深入核查时间、原因以及后续处理情况，深挖隐藏在系统外的案件信息，形成专题分析报告，为院党组研究决策提供有效参考，也为相关业务部门改进办案工作、提高办案质量提供了重要依据。

注释：

[1]王晋：《案件管理监督职能理论问题探究》，载《人民检察》2013年第19期。

[2]参见罗昌平、王喜娟：《检察业务管理理论与实务》，上海人民出版社2008年版，第92页。

[3]参见何雄伟，张毅：《检察改革与案件科学管理》，载《人民检察》2012年第17期。

[4]罗昌平，顾文虎：《检察机关案件管理的要素与构成》，载《法学》2010年第5期。

[5]参见张创新、卓黎黎：《基于流程再造理论的检察业务流程管理模式创新》，载《理论与改革》2013年第5期。