“两规合一”视角下利辛县城乡用地协调研究

蒋 伟

(合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230041)



“两规合一”视角下利辛县城乡用地协调研究

蒋 伟

(合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230041)

结合利辛县中心城区规划实例，以“两规合一”为研究基础，分析了建设用地及非建设用地协调发展的工作思路与方法，归纳并提出了优化城市总体规划和土地利用总体规划的措施与建议，以引导城乡合理、高效、集约发展。

两规合一，中心城区，城乡规划，土地

“两规”是指城市总体规划(以下简称“城规”)和土地利用总体规划(以下简称“土规”)，“两规合一”是指上述两个规划在城市空间布局与发展上进行紧密衔接，强化对基本农田的有效保护及城市建设用地的有序控制[1]。随着我国经济的发展和改革的深入，现行规划体系与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，与加强土地利用空间管制的要求有一定距离[2]，如规划类型过多，职能重叠、决策分散、缺乏衔接等，已明显制约规划作用的发挥，影响国家治理能力的现代化。针对这些问题，党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议等提出要推进市县规划体制改革，探索“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图[3]。这里形成“一张蓝图”的现实基础，就是要实现城市总体规划同土地利用总体规划的协调一致，即“两规合一”。其工作本质是一项统筹协调工作，基础是空间层面的城市总体规划与土地利用总体规划合一，意义是深化社会治理能力，愿景是建立科学完善的空间规划体系[4]。为促进土地利用与城乡规划管理工作，本文以安徽省亳州市利辛县中心城区“两规合一”研究实践为例，探讨如何构建科学合理的城市建设的“一张蓝图”，并将其合理应用到城乡规划实践中。

1 开展研究工作的现实基础

根据《利辛县城总体规划(2009—2030)》，利辛县城市规模为：至2015年城市人口规模发展到24万人，建设用地规模：25.15 km2。中期至2020年利辛县县城人口规模为32万人，城市建设用地规模为32 km2。远期至2030年利辛县县城人口规模为50万人，城市建设用地规模为50 km2。《利辛县土地利用总体规划(2006年—2020年)》提出，规划期间，利辛县中心城区用地发展方向为“西拓、北扩、南跨、东抑”，规划通过滨河新城和工业园区建设，带动城市全面西拓和北进，形成“两轴、双核、四区、绿色网络”的总体布局结构。到2020年，中心城区建设用地面积3 500.00 hm2，人口总规模为32万人。从上述两个规划情况及现实基础来看，着手开展两规合一工作目前还存在以下难点：1)城规各类规划缺乏整合。县城总体规划、乡镇总规、控制性详细规划编制了很多，但尚未整合成一张法定的总图，为下一步与土规之间的差异图斑比对埋下隐患。2)信息平台基础薄弱。缺乏ArcGIS格式的空间规划数据库，两规信息协调平台构建起步难度较大。3)坐标系统尚不统一。城市总体规划通常采用54坐标系，而土地利用总体规划普遍采用80坐标系，矢量图相互之间无法叠加比对，这也是很多城市的共性问题。

2 开展研究工作的主要步骤

1)搭建工作平台。以土地利用二调数据为基础，叠加逐年的土地详查变更数据，统一空间坐标、统一工作平台。2)用地分类标准衔接。目前城市总体规划与土地利用总体规划均有自己的一套用地分类标准(GB 50137—2011城市用地分类与规划建设用地标准、《土地规划分类》(2009))，虽然两规农用地及部分建设用地均能建立对应关系，但由于两者的出发点和侧重点不同，还有部分地类在定义和内涵上无法完全对接，需要进行一定程度的衔接[5]，比如对于城乡居民点建设用地，土地规划分类标准中包括城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、其他独立建设用地4类，与城市用地分类标准中的分类不尽相同。同时，对于区域公用设施用地，土地规划分类标准中没有与之完全对应的地类，而且分别划为其他独立建设用地、特殊用地、水工建筑用地等。此外，水库水面在城市用地分类中为非建设用地，而在土地规划分类中则为建设用地。针对上述用地分类存在的冲突，从建设用地指标的角度出发，本研究提出了在城镇建设用地规模边界的封闭空间之内，存在部分不应计入城镇建设用地的建设用地与非建设用地，实际上是占用了城市建设用地指标(用途差异)，应分别归入相应的用地类别中。这些用地主要包括：水域、水库水面，各类城市绿地以及区域交通设施用地和区域公用设施用地。3)两规叠合。将城市总体规划和土地利用总体规划在统一的空间坐标平台上进行叠合，并划定若干控制线(见图1)，主要包括：结构控制线(基本生态控制线、城市开发边界)和用地控制线(建设用地规模控制线、产业区块控制线、基本农田控制线)，从而实现空间管理的根本要求：统一“两规”空间管控目标，统一发展与限定思路。4)图斑对比分析。对叠合后的中心城区两规图斑进行分析，标示出两规一致图斑与两规差异图斑(见图2)。根据相关数据分析，利辛县中心城区图斑总面积72.12 km2，两规差异图斑18.07 km2，占图斑的25.06%；两规一致图斑共计54.04 km2，占图斑的74.94%，其中两规均为建设用地面积为49.46 km2，两规均为非建设用地面积为4.58 km2。

3 两规合一实践

依据上述工作步骤，笔者展开了对利辛县中心城区两规用地的梳理与协调工作，并重点针对两规不合一的图斑差异提出了修改调整的建议，见表1。

表1 用地协调策略表

4 结语

城乡统筹、和谐发展一直是我国强烈期望与追求的美好愿景。“两规合一”是城乡规划未来发展的必然趋势。在对“两规合一”的探索过程中，还存在着技术难题、现行行政体制等诸多困难，解决方案的理想化与现实操作也存在一定的矛盾，未来还有很多问题等待破解。

[1] 肖昌东，方 勇，喻建华，等.武汉市乡镇总体规划“两规合一”的核心问题研究及实践[J].规划师,2012(11)：85-90.

[2] 顾秀莉.“两规合一”背景下的土地储备规划编制初探[J].上海城市规划,2010(4)：5-8.

[3] 朱冬奇.基于“两规合一”的上海浦东新区土地利用总体规划编制[J].上海国土资源，2012(4)：13-17.

[4] 潭艳霞.“两规合一”深圳实践的经验与困境[J].特区经济，2015(8)：9-12.

[5] 卢依川.土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究[D].长沙：湖南农业大学，2012.

On coordinative land use of rural and urban areas in Lixin County under “the coordination of urban plan and land use plan”

Jiang Wei

(HefeiPlanningandDesignInstitute,Hefei230041,China)

Combining with the planning case at the central district of Lixin County, the paper analyzes the construction ideas and methods for the coordinative development of the construction land and non-construction land based on the coordination of urban plan and land use plan, and points out the measures and suggestions for the optimization of urban general planning and the land use general planning, so as to guide the reasonable, effective and intensive development of rural and urban areas.

coordination of urban plan and land use plan, central district, urban and rural planning, land

1009-6825(2016)22-0025-02

2016-05-27

蒋 伟(1985- )，男，工程师

TU981

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