PPP模式在浙江省高等教育融资应用的探究

翟艳群



PPP模式在浙江省高等教育融资应用的探究

翟艳群

PPP是公共部门与私人企业合作提供公共产品的融资模式。浙江省高等教育融资中引入PPP模式能有效缓解政府财政支出压力，调动民间资金进入教育领域的积极性，拓宽浙江省教育投融资渠道，加快浙江省教育改革与发展。政府要对高等教育PPP模式的广泛应用重视与支持，转变工作理念，培养高等教育PPP项目运行的人才，修订完善高等教育PPP项目法律法规，构建高等教育PPP项目运行的监管系统，合理选择高等教育PPP项目的模式和使用项目，从而开始PPP在浙江省高等教育的应用和发展。

PPP；教育融资；高等教育

一、PPP模式和教育PPP模式

(一)PPP模式的内涵

PPP就是公共部门和私人部门进行合作的一种模式，即政府与企业(营利性或者非营利性)为了某个项目进行的合作关系的样式。它强调的是政府和私人部门的合作关系。

(二)教育PPP模式

教育的PPP模式有两种：一种是合约PPP；另一种则是多利益相关者教育伙伴关系。其中教育合约PPP指的是私人部门提供公共教育通过双方签订合约提供教育服务。它分别有基础设施PPP、公立学校私人经营(合约学校)、教育服务外购、非教育支持服务的外购、创新和研究PPP和教育券和补贴等形式。而多利益相关者伙伴关系通常指的是跨国公司通过与联合国代理机构、公民社会组织等结成伙伴关系负责服务全球教育。与教育合约PPP不同之一就是，它不一定存在私人伙伴寻求商业利益。

二、教育PPP模式的理论基础

(一)公共物品理论

公共物品即共同消费的产品。它具有两个特性：非竞争性和非排他性。非竞争性就是消费者数量的增加不会带来生产成本的增加，即公共物品供给的边际成本是零。非排他性是指不付费的消费者无法被排除享用公共物品，或者即使有些公共物品经过技术等方式可以排他，但是成本太高。这样会出现免费搭便车现象。所以公共物品不能通过市场机制由私人部门单独提供。

通过非竞争性和非排他性，物品被分为三大种：第一大种：同时具有排他性和竞争性的私人物品，完全可以通过市场进行提供。第二大种：纯公共物品，它同时具有非排他性和非竞争性，完全由政府提供。第三大种：混合公共物品。其中有一种具有非竞争性、排他性的准公共物品，另一种是具有非排他性、有竞争性的准公共物品，它的消费存在一个“拥挤点”，只要不超出该点范围内，它就不具有竞争性，但是当消费者数量超过该点时，数量的增加就会带来成本的增加，如拥挤的交通道路。高等教育是具有排他性、非竞争性的准公共物品，可以由公共部门和私人部门共同生产，即运用PPP模式生产高等教育。

(二)公共产品的提供和生产

提供和生产不是同一个概念。提供，指为消费某种商品而承担费用的行为。公共提供的意思是公共部门免费提供公众消费的行为；私人提供是指私人直接为消费某种商品支付费用。生产是投入生产要素、原材料等投入品转化为产品的过程。如果这个过程是在公共部门进行，就是公共生产；如果是私人部门进行，就是私人生产。公共产品或私人产品，可以采用公共生产、私人生产的方式或者其中混合生产、混合提供。高等教育就是如此，一方面学生需要支付一定的学费，但是学费不够一个大学生的生均成本，政府还需要进行大量补贴才能维持学校的运行。这就是典型的混合提供。同时高等教育也可以进行混合生产，即是指某种商品的生产由公共部门和私人部门合作进行的形式，即采用教育PPP模式，共同生产高等教育，从而增强高等教育的生产能力和产品质量。

(三)政府失灵理论

政府干预源于市场会失灵。但是就像市场机制存在缺陷，政府也同样会出现失灵的问题。政府失灵产生的原因和表现是多方面的，例如政府会做出失误的决策、出现寻租行为和政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”等。在政府提供公共产品和服务时，因为政府会失灵，政府独自提供公共物品特别是准公共物品并不一定有效率，反而会因为政府寻租，导致贪污腐败等问题。因此，政府也失灵就需要将私人部门也纳入到准公共物品的提供中。

(四)委托代理理论

委托代理理论是研究委托人与代理人在信息不对称和利益冲突的时如何解决两者的委托代理问题，更好达到利益的最大化。委托代理关系实际是一种契约合同关系。在高等教育PPP模式中，有两层委托代理关系：一个是公众是委托人把全民所有高等教育的资产包括交给代理人(政府)进行公共管理；二个是政府是委托人，私人部门代理提供高等教育的服务。政府部门使公众实现社会福利最大化，而私人部门会实现企业经济利益最大化。

三、浙江省发展高等教育PPP模式的现实基础

在公共管理中实行PPP模式，是进行公共管理改革的必然要求，在高等教育的管理中，政府引入PPP模式，不仅可以实现共同融资、同担风险，还能共收益，实现政府、公众和私人部门的利益最大化。

(一)缓解政府财政支出压力

2015年浙江省实际投入教育的资金达到1130.6亿元，占公共财政支出的19.9%，占财政总收入的13.9%，占全省GDP的2.7%，在政府各项支出中居首位。在经济新常态的情况下，如果浙江省在高等教育融资时，采取PPP模式，不仅能减轻浙江省政府财政支出的压力，还能更多地提高教育投资，这将更有利于浙江省高等教育的发展。

(二)改进民办教育形式

浙江省民办教育投资不足。从国家统计局上所能查到的最近时间的数据来看，民办办学经费，在2011年仅为2.08亿元，而国家财政性教育经费为873.26亿元，民办教育投资不足，制约多元化办学模式的形成。但是PPP模式可以利用公共部门和私营企业优势，带动民间资金进入高等教育，改变了民间资本独立投资教育领域的情况，降低传统民办教育的风险，更有利于私人高等教育的发展。

(三)增强学校的独立自由性

实行了PPP模式的高等学校在我国本质上还是公立的，必须执行公共教育政策。但是私人部门或者非营利组织的处理事情方式不同公共部门的官僚主义，双方可以形成的中和采取更灵活的办学教学体系，从而给高等大学的学校管理简政放权，更有利于高等学校根据自身的情况，结合学生的教育需求，形成学校自身的特色。

四、浙江省发展高等教育PPP模式的若干建议

目前PPP模式在我国教育领域的应用，还不普遍，浙江省在2015年公布的20个PPP项目里，只有一个教育PPP项目——台州第一技师学院项目。所以浙江省对于在融资时采用PPP模式经验不足，对于整个运作流程不熟悉。而且有关于融资的PPP模式，相关政策和法律不完善。操作的政府机构也缺乏专业化技术人才和管理人才，也没有成熟成功的PPP项目的案例可供学习。为了解决这些一系列的问题，浙江省政府可以参考以下几点建议。

(一)推动政府职能与观念的转变

浙江省政府要破除之前单一主体投资高等教育的观念，破除政府包办一切，什么都管，什么都不放权的观念。积极倡导整个省推行教育特别是高等教育PPP模式，从而合理整合社会资本，加强高等教育的融资力度，不仅减缓自身财政压力，更能改变在高等教育投资，政府承担主要责任的现状，形成多元化的融资模式；另一方面政府部门也不能认为因为采取了PPP模式，实行了市场机制运作，就将自己在高等教育中的工作职责减轻，甚至缺位于高等教育的服务和管理。政府需要将过去的在公共服务提供中，特别是教育投资中的主导角色，转变成主动与私人部门资本进行合作，成为高等教育服务提供中的监督者、指导者以及合作者的角色。

(二)修改并完善现行的法律法规，制定专门适用于教育PPP项目的法律

教育PPP项目本身是一项复杂的系统工程，参与主体很多，操作技术困难，必然形成复杂冗乱的法律关系，这就需要严谨专门的法律法规对教育PPP项目的全过程，包括参与主体、参与权责、操作流程等各个环节进行说明和规范，进行必要的法律制度建设。目前关于教育PPP模式的法规几乎没有，有关于高等教育的PPP法规更是欠缺。所以政府部门急需要通过相关法律的出台和试行，加强对高等教育在融资和提供服务时的PPP模式的指导和规范。只有加强高等教育PPP模式法律制度的约束，才能改变政府过强的行政干预，真正提高政府部门的工作效率，才能让私人部门不会过于追求自身经济利益，损害公众的高等教育权益，降低公众的社会福利。

(三)成立专门的教育PPP监管机构，形成有效的监管系统

不管是公共部门还是私人部门，作为一种经济人，都会不自觉地追求自身利益最大化。那么为了更好地在教育中实行PPP模式，保证公私部门能真正按照公众的需求和福利，规范各方行为，除了制定出台相关的法律法规，还需要在PPP项目的运行中，形成良好的监管系统，从而加强政府和公众对高等教育PPP项目的监管能力，保证浙江省教育PPP模式能成功，甚至成为全国各省发展高等教育的典范。政府可以设立专门的高等教育PPP监管机构，监督整个PPP项目的资金和操作环节，并对参与主体实行定期的考核，从而保证高等教育PPP项目的长久健康运行，从而有利于浙江省建立高等教育PPP模式的特色。

(四)缩小公私部门在工作理念和体制上的差别

因为公共部门重视教育服务的公益性，而私人部门追求自身的利益。加上公私部门工作理念和习惯不同，难免在高等教育PPP项目的运行中产生摩擦。努力缩小双方差异，减少摩擦，才能真正保证高等教育PPP项目的成功。对此，浙江省政府可以通过研究国外教育PPP项目的经验与教训，学习国外如何妥善处理公私部门的差异的做法，从而减少摩擦，保证高等教育PPP项目的顺利开展和长久运行。

(五)加强高等教育PPP项目人才培养

高等教育PPP项目是一个负责的工程，因此需要利用经济、法律、财务、合同管理等各方面的知识，那么这些方面的人才在高等教育PPP项目的运行就是必不可少。而浙江省在这方面经验不足。因此，要着重加强这方面专业人才的培养，必要时，开展教育PPP项目的案例培训宣讲课，安排人员出国学习考察优秀的教育PPP项目，从而为我省的教育PPP发展，打下人才的基础。

(六)灵活选择教育PPP类型和使用项目

根据国际经验，一般来说在发达城市大多选择在高等教育中采用合约PPP形式。而一个成功的教育合约PPP项目需要较好的更多的政府财力、运行良好的市场环境、高素质的公共部门人员等。在相对落后的地区和农村，政府可以采用多利益相关者教育伙伴关系模式。因为在这些地区教育PPP项目专业人才更加稀缺，合同管理人才也相对较少，那么势必不适合采用教育合约PPP模式。而采用多利益相关者模式，可以更多的融资和合作，从而保证全省都能积极引入私人部门对于高等教育的投资和服务热情，更好促进高等教育PPP模式的发展。

在选择高等教育PPP模式的项目时，可以先从高等教育的基础设施建设项目开始合作，再进行非教育支持服务的外购项目的合作，在积累一定经验之后再深化公私合作的力度，开始高等教育的公立学校私人经营(合约学校)项目、教育服务的合作等项目，特别是创新和研究项目的PPP，政府和学校部门一定要充分利用私人部门的市场营销等方面的优势，加快产学研结合，增强科研成果的转化能力，从而为高等教育服务社会的功能，贡献力量。(作者单位：浙江财经大学)

[1]Timothy Sweet-Holp.Public Private Partnerships in Education.[M].VDM.Verlag.2008:106

[2]金戈,赵海利.公共支出分析.[M].浙江大学出版社.2010:58-61

[3]陈共.财政学[M].中国人民大学出版社.2007.18-19.

翟艳群(1991-)，女，汉族，江苏徐州人，公共管理学硕士，浙江财经大学，教育经济与管理，研究方向：教育经济。