PPP落地的政策推手

朱振鑫+杨晓+杨芹芹

未来一年仍然是PPP政策频出的蜜月期。

无疑是今年三季度资本市场上的亮点。一方面，从时间进度来看，大部分项目从2015年上半年开始立项，经过近一年的准备之后，大都已进入落地阶段。另一方面，从5月底开始，PPP的顶层设计和政策推进明显加快，整个PPP的监管、法律和政策体系越来越清晰，可以预见的是，未来一年仍然是PPP政策频发的蜜月期。

1.监管体制落定

部委职能界限划分不清晰一直是PPP推广过程中的一大障碍，财政部和发改委在PPP推进中存在很大的权责重叠。

双方在推广PPP的思路上存在明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。2016年7月，国务院对两部门职责进行了明确分工。7月23日，财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌公开表示财政部将在公共服务领域推进PPP工作。2016年8月30日，发改委公布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，负责PPP模式在能源、交通运输、环境保护、水利、林业、农业和市政工程等七大传统基础设施领域的推广。两部门分工逐渐明晰，财政部牵头公共服务领域，发改委侧重基础设施领域。

2.立法步入轨道

为推广PPP模式，各部委相继发力，相关政策密集出台，政策体系逐步完善，为PPP的操作实施提供了相应的指导。目前，上位法体系未建立、下位法存在重复。

2016年7月，在国务院统一协调下，这一问题得以解决，由财政部主导的PPP立法和发改委坚持的特许经营法工作，全部交由国务院法制办统筹主导，财政部和发改委作为参与方支持配合。两法合一，PPP上位法有望加速出台。

3.稳投资突破口

PPP模式已成为提高民间投资的新抓手，原因有三：国家政策支持，民间资本投资限制和准入门槛逐步降低；地方优惠政策到位，保障民间资本的合法权益；融资成本下降，民间资本参与PPP项目有利可图。

4.配套机制创新

PPP是一种合作模式的变革，更是一种机制体制的创新。作为市场化供给管理方式，PPP模式可突破市场垄断，放开市场准入，让社会资本公平参与市场竞争，成为基础设施和公共服务供给的主力。发挥市场在资源配置中的决定性作用，改变原来政府投资效率不高、方向不准的弊端，引导社会资本找准投资方向，借助其专业技术和管理机制优势，提高资金运用效率。然而，现实中社会资本参与PPP过程中存在着许多障碍，亟待体制机制创新和配套改革。

5.信用体系构建

在地方财政压力大增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释，许多地方政府存在信用透支问题，导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑（怕陷阱、怕违约、怕反复），部分地方政府信用缺失成为掣肘社会资本参与PPP项目的重要因素。鉴于此，为构建完善的信用体系，大力培养政府契约精神和法治精神，财政部制定《政府和社会资本合作项目财政管理办法》，可规范PPP项目实施过程的财政资金管理。

6.选定标杆项目

我国的PPP项目由财政部和发改委共同牵头主导，财政部力推的示范项目和发改委主导的推介项目并存，同时发力。

7.保险资金加速进场

保险资金与PPP项目匹配度高：一是期限匹配，险资投资期限可长达10-30年，具有其他资金无法比拟的优势，不存在期限错配风险；二是风险匹配，险资风险偏好较低，PPP项目有政府参与，纳入财政预算，有政府信用保障，在经济下行的大环境下，PPP项目相对更为安全。三是收益匹配，险资投资时首先关注资金的安全性，投资回报要求相对适中、稳健，与PPP项目现金流稳定、回报率合理的诉求一致。在政策制度的支撑下，保险资金加速对接PPP项目。

8.政企合作基金成立

融资难、融资贵、融资渠道不通畅是横在PPP项目面前的“三大难题”，为破解项目融资难题，政府纷纷发起设立PPP引导基金，意图通过引导基金撬动社会资本，扩大财政资金的杠杆效应，促进我国的PPP引导基金高速增长，公开披露的PPP引导基金注册资金总规模已经超过7000亿元，预计将撬动起万亿规模的投资规模。

9.PPP资产证券化试水

研究发现，我国目前PPP项目的融资大多依赖银行信贷，基金、信托、保险等其他金融工具的运用并不多见。同时在银行不良贷款余额、不良贷款率大幅上升的背景下，银行对PPP项目的审核标准、担保要求和放贷流程与传统放贷无异，较为严格。考虑到PPP项目的权属不清、增信不足等问题，银行在参与时较为审慎，难以满足PPP项目的融资需求，亟待创新。随着资产证券化产品上市从审核制改为注册制，加上可实现“非标转标”，在“资产配置荒”的背景下迅速兴起，为PPP项目资金融通提供了新渠道。

10.退出难题有望突破

当前，现有的PPP政策体系相对重准入保障、轻退出安排，对社会资本方退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化较少，PPP退出机制不够完善成为制约社会资本参与的重要因素。

据悉，上海联合产权交易所计划在原有经验的基础上，立足上海，面向全国及国际，在财政部PPP中心的指导下，搭建PPP项目交易流转平台。借此平台为PPP项目落地实施一站式服务，包括交易信息公布、寻找社会资本、融资配套服务以及社会资本流转等，配合政府相关部门的管理职能，在政府和市场之间形成纽带与对接。同时联合融资租赁、供应链金融、跨境并购等，以期产生协同效应，促进PPP交易市场的活跃度，为社会资本流转和退出提供合规而高效的渠道。