一起医疗机构出租承包科室案例的分析与思考

季力+刘洪+田明铭+李力达

医疗机构出租承包诊疗科室是非法行医的一种特殊表现形式，常常伴随商业欺诈、过度治疗等不规范行医行为，是卫生监督部门关注的重点之一。随着打击非法行医专项行动的深入开展，一些不法机构采取的出租承包科室的形式花样翻新，承租主体不断变化，承租方式更加隐蔽[1]，且涉及出租与承包双方的经济利益，主动取证较难，案件查办成功率一直处于较低水平。本案由医疗机构内部人员提供出租承包双方协议引出，总结此次办案的成功经验，为今后此类案件的处理提供借鉴。

1 案件摘要

本市卫生和计划生育委员会监督所接群众举报，反映A医疗机构擅自将其口腔科出租给非本医疗机构人员李某，并提供了一份出租承包协议复印件。接报后，所领导非常重视，成立了专案组分析案情，讨论并制定了详细的调查方案，包括现场执法、关键证据的获取、法律法规的适用以及违法所得的认定等等。

在周密部署的基础上，执法人员对A医疗机构进行现场监督检查。在A医疗机构口腔科查见徐某某的病历一份和发票联一张，发票抬头为B口腔门诊部，同时查见使用中的金融POS终端一台。经查，B口腔门诊部系李某家族企业，而李某非A医疗机构的工作人员。 A医疗机构（甲方）与李某（乙方，以A医疗机构口腔科的名义）签订了A医疗机构与其口腔科业绩挂钩的协议。协议正式实施后，口腔科对外以A医疗机构名义开展诊疗活动，患者的诊疗费用则由口腔科自行收取，并由李某委托的财务人员负责保管。协议实施1年内，由A医疗机构提供发票供口腔科出具给患者，之后则由李某用B口腔门诊部的发票出具给患者。据统计，自协议正式实施起李某收取的患者诊疗费共计人民币647 592元，期间李某向A医疗机构支付的管理费共计人民币36万元。

2 处理结果

本案依据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发〔2004〕224号），分别给予出租方和承租方如下行政处罚：

⑴ 出租方：A医疗机构的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十三条第一款的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十六条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条的规定，没收非法所得人民币叁拾陆万元、罚款人民币叁仟元。

⑵ 承包方：李某的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项的规定，责令其立即停止执业活动，并没收非法所得人民币陆拾肆万柒仟伍佰玖拾贰元，罚款人民币壹万元。

3案件评析

3.1 A机构与李某违法事实的认定

3.1.1关于出租科室概念的认定

医疗机构出租承包科室是指，医疗机构将科室或房屋承包、出租给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动[2]。对于违法事实的认定可参考：（1）医疗机构将房屋或科室出租给非本医疗机构人员或其他机构；（2）医疗机构通过出租房屋、科室收取租金或变相收取租金；（3）承包科室经营的主体是非本医疗机构人员或其他机构；（4）承包方以出租方医疗机构的名义开展诊疗活动[3]。

3.1.2关于“承包”概念的认定

“承包”准确的定义应是“承包经营管理”，是企业（单位）与承包者间订立承包经营合同，将企业（单位）的“经营管理权”全部或部分在一定期限内交给承包者，由承包者对企业（单位）进行自主经营管理，并自己承担经营风险及获取收益（即自主经营、自负盈亏）的行为。

承包经营管理的重点就是“自主经营”、“自负盈亏”。自主经营实质上就是经营过程中“人、财、物”的自主管理。自负盈亏实质上就是经营风险的独立承担。因此，承包科室行为的关键构成点就是：人事管理独立、财物管理独立、物资管理独立、风险独立承担。

3.1.3承包违法行为关键构成点的认定

①人事管理独立：口腔科由李某负责管理，包括人员工资的发放、病历资料保管等其他工作，A医疗机构没有委派任何人参与口腔科的经营管理工作。

②财物管理独立：口腔科的所有自费收费部分全部由李某自行收取（口腔科有专门的金融pos终端），除了支付固定的管理费给A医疗机构以外，其余收入都由李某自行支配。

③物资管理独立：口腔科在经营活动中所使用的耗材由李某自行解决。

④经营风险独立承担：医疗机构的经营风险包括盈亏风险和事故风险。本案中，一是在盈亏风险承担上，A医疗机构只提供房屋和基本的配套设备，而一切运营成本均由李某自行投入和支付。二是在事故风险上，口腔科在协议履行的大部分时间内是提供其承包者李某家族企业的发票，从形式上即已经承担了发生事故的风险。

可见，李某以营利为目的，借口腔科业绩管理为名，在A医疗机构内设口腔科承包经营，并利用A医疗机构的名义开展诊疗活动，使其成为一个将医疗服务收益主要用于投资者经济回报的营利性科室，将该科室的大部分收入转入自己帐下，因此，李某承包A医疗机构口腔科属违法行为已不容置疑。

3.2 关于本案的适用法律

卫生行政执法中，经常会遇到卫生行政机关为指导执法或实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件。这些批复解释的效力如何？

最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）规定：“全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法律解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。”《行政法规制定程序条例》第三十一条第三款：“行政法规的解释与行政法规具有同等效力”。《规章制定程序条例》第三十三条规定，“规章的解释同规章具有同等效力”。综上规定，国务院卫生行政部门依法律法规授权或依职权对行政法规与规章所做的合法解释（批复），与行政法规规章具有同等效力[4]。

依据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发〔2004〕224号）的规定：非本医疗机构人员或者其他机构承包、承租医疗机构科室或房屋并以该医疗机构名义开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚，医疗机构将科室或房屋承包、出租给非医疗机构人员或者其他机构，并以本医疗机构名义开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十六条规定予以处罚。本案认定违法行为和实施行政处罚适用法律准确。

3.3 违法所得的认定

没收非法所得是行政处罚法定种类，是行政处罚机关剥夺被处罚人财产所有权归国家所有的行政处罚形式[5]。本案调查中发现，口腔科医师给患者诊治后将相应收取的费用记录在病历“实收费用”栏，而口腔科给患者出具发票的金额中，部分与实际支付金额不一致。为确保证据的合法有效，以病历和发票二者均具备者才能认定违法所得，缺少任何一样则不予计算违法所得，并对病历实收费用栏记录的金额多于、等于、少于发票开具金额的三种情况分别予以确认，据此认定李某的非法所得为陆拾肆万柒仟伍佰玖拾贰元。而A医疗机构收取李某支付的管理费叁拾陆万元即为该医疗机构的非法所得。

4 本案思考

4.1专案模式下的典型案例

上海市卫生和计划生育委员会监督所近年来大力推行大要案专案制度，在一段时间内集中全市的优势资源组成专案队伍，侦破大要案。由于出租承包科室的行为形式多种多样、隐蔽性较强[6]，调查取证工作有一定的难度，本案专门成立了市区联合执法专案组，在较短的时间内完成了整个案件的调查取证工作。

4.2重视承包人的背景调查

依据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发〔2004〕224号）中对于承包人员的认定必须是非出租方人员，为了准确的掌握李某的情况，通过各种途径对其个人的工作经历、行医经历（李某是一名口腔科医师）等情况进行了深入的了解和分析，确认其并非A医疗机构的医师或者工作人员。

4.3强化证据意识

本案中承办人员对于每一份证据都进行了仔细的甄别筛查，对近千份口腔科病历资料予以一一分析，一旦存在疑问就积极与患者进行联系，确保案件中所采纳的每份证据的真实性和合法性。

4.4加强服务和指导

在本案调查中，承办人员发现李某在承包口腔科的近三年时间内，确实也为周边市民解决了不少口腔科医疗问题，也获得了较好的口碑。李某作为具有口腔医学和医疗机构经营管理双重身份的人员，对于口腔科的经营和管理也有其独到之处。如何在合法的前提下，充分发挥被处罚人的资源优势为周边市民解决口腔医疗问题，承办人员在处罚的同时，也积极为双方提供法律咨询和服务指导。

4.5重视办医主体及医院负责人的法制观念

2016年5月网络曝光的西安电子科大21岁学生魏则西，因滑膜肉瘤至武警北京二院外包的生物诊疗中心治疗而病亡的事件背后，仍然暴露出科室出租承包的违法乱象，出租方为正规的部队医疗机构，承包方为莆田系公司。国家卫生计生委及时组织召开了关于规范医疗机构科室管理和医疗技术管理工作的电视电话会议，由省、市、县三级卫生计生委医政医管负责同志及二级以上医院院长参加，会议要求医疗机构必须依法执业，禁止出租或变相出租科室。

办医主体及医院负责人（特别是公立医疗机构）法制观念的加强是杜绝科室出租承包的关键因素之一，没有出租就不会有承包，公立医疗机构趋利理念的转变，恢复医疗机构的公益性质，是医疗改革的目标，亦是杜绝很对乱象的良药。同时也提醒监管部门在查处违法行为的同时，要加强法制教育，提升办医主体及医院负责人的法制观念。

参考文献

[1] 曾学俊， 彭建华， 等. 江西省非法行医违法案件分析[J]. 中国卫生法制， 2015， 23（3）：29-32.

[2] 卫生部. 卫生部关于对非法采集血浆和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复[Z]. 2004， 7， 6.

[3] 王义新， 高英伟， 等. 医疗机构出租承包科室违法行为界定及处理[J]. 中国公共卫生， 2006， 22（6）： 714.

[4] 卫生部食品安全综合协调与卫生监督局. 卫生监督执法典型案例-稽查视角评析[M]. 北京：人民卫生出版社， 2009.

[5] 宋建， 汤宇斌， 薛国芳. 民营医疗机构对外出租诊疗科室案例分析[J]. 中国公共卫生管理， 2012， 28（1）： 109-110.

[6] 姚士锦， 畅青霞. 关于一起出租承包诊疗科室的案例分析[C]. 中国卫生监督协会第一届学术会议论文集. 2010： 578-580.