我国公务员范围的变迁和弊端分析

摘要：《公务员法》所确定的公务员范围引起学界和实务界的诸多争论，本文从外国公务员的范围出发，在总结国外三种公务员范围类型和回顾我国公务员范围四次变更的基础之上，指出了公务员范围扩大后引发的一些弊端。最后提出了确定公务员范围的政治与行政分离原则、法制化原则和本土化与现代化相统一原则。

关键词：公务员范围；党政分开；法制化本土化与现代化

新中国成立若干年来，我国公务员范围先后经历了数次调整：第一次是1987年，中共十三大提出“要对‘国家干部进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制”。此时公务员的范围是政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。第二次是1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，第三条明确规定了公务员的范围：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”公务员的范围仅限于国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。第三次是2005年新《公务员法》由第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过，第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”《公务员法》对公务员的界定与《国家公务员暂行条例》相比范围明显扩大了。

1 我国公务员范围的发展及现行法律规定

我国《国家公务员暂行条例》把我国公务员的范围界定为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”显然，这一范围不包括党委、人大、政协、法院、检察院及国有企事业单位以及社会团体的工作人员。同时，我国还规定党、人大、政协、法院、检察院以及工青妇等参照公务员制度执行。 这一划分具有如下特征：一是强调工作组织机构的行政性，即只有在各级国家行政机关任职、行使行政权力、履行行政职能者才属于公务员；二是体现了我国政治制度的特点。我国不实行西方国家的两党制、多党制，因而没有政务官事务官的区分问题，所以所有的政府公职人员都属于公务员；三是薪金的支付来源不作为划分的依据；四是把工勤人员排除在公务员范围之外。我认为这种对公务员范围的界定存在某些不合理之处。

在我国建立和推行国家公务员制度的目的之一即是在人事管理中实行分类管理，改变过去“干部”概念过于笼统，管理方法单一、缺乏针对性的弊端。据此，我国原来的“国家干部”依其性质可以划分为以下几种：共产党组织的工作人员，群团组织的工作人员，事业单位的工作人员。目前正在进行事业单位改革，包括人事管理制度方面的改革尝试，如建立职员制、聘任任制、合同制等；根据目前的规定，只有行政机关中的除工勤人员以外的工作人员是国家公务员，这就说明其他各种“干部”有不同于行政机关工作人员的本质特征，应分别建立不同的人事管理制度。但在现实中，“参照执行”使分类失去意义。

我国公务员范围的界定具有中国特色，无法划入世界其他国家对公务员范围界定的三种类型中。当前我国公务员的范围，比过去的“干部”范围小，比《国家公务员暂行条例》界定的公务员范围有所扩大，《公务员法》对我国公务员范围的界定，是在政治体制、财政体制等各项改革还不成熟的情况下，过多地向现实妥协的结果，其合理性仍值得商榷。

2 公务员范围扩大的弊病分析

公务员范围扩大的弊端主要可以概括为以下几方面：

（一）法官、检察官纳入公务员范围不利于推进司法改革和法治建设

法官、检察官纳入公务员行列，不利于司法和行政职能的分离。行政机关行使国家的管理权能，司法机关行使司法职能。各个机关的工作性质不同，它们的人员管理方式肯定有所差异。公务员有严格的科层体制，首长负责制为现代行政所认可，“服从和执行上级依法作出的决定和命令”成为每一个公务员必须履行的义务，而司法工作人员的职业要求则明显不同，将法官和检察官与行政人员归入共同的行列，不利于司法与行政界限的划分，不利于司法人员的管理。

（二）党委工作人员纳入公务员范围进一步强化了执政党的行政化趋势，不利于党政分离

当代中国行政执行体制最引人注目的特点就是存在着以党中央为首的中国共产党组织和以国务院为首的各级国家行政机关并行的双轨结构。“中国共产党不是由人大产生，向人大负责，接受人大监督的机关，也不是法律法规授权的组织，而是政治组织。”我国宪法规定行政体制上实行的是行政首长负责制，地方的行政首长是省长，而实际上的最高决策者却是省委书记，导致了权责不一的现象。

（三）扩大公务员范围进一步强化了官本位思想，加重了财政供养负担我国的官民之比新中国成立之初为1：600，到了本世纪初全国平均水平为1：28，而新近的数字则为1：26。这么庞大的公职人员队伍，国家财政不堪重负。

3 对于我国公务员范围重构原则的探讨

笔者认为，公务员范围的确定至少要遵循以下标准：

（一）政治与行政相分离原则

在政治与行政二分法中，政治是“所涉事情重大而普遍”的国家活动；行政相反，它是“个人和细琐事情的国家活动”。因此，政治是政治活动家的特殊领域，行政则是技术官员的领域。现代文官制度以工具性和价值中立性为代价，以达到加强政府管理职能的目的。我国公务员制度的建设也离不开行政与政治相分离的指导，否则，人治就会重新抬头，势必阻碍行政管理法制化建设的实行。

（二）法制化原则

中国绵延几千年的治理靠吏治或称官治，或者说是人治，但是，并不意味着排除在历史某一阶段存在法治的思想和作法。尽管这种思想方法与现代资产阶级文官制度的法治不可同日而语，但毕竟给予了我们有益的启示。要健全社会主义国家行政系统的政治民主制度，必须健全社会主义法制。

（三）本土化与现代化相统一原则

法律移植是不同文明之间的法律制度互相借鉴与取舍的过程，只要此国家与民族和彼国家与民族发生了关系，都会造成文化上的冲突与融合，法律文化同样避免不了法律之间的移植问题，所以，法律移植是人类文明互动的必然结果。但是，法律移植必须与我国国情相结合，在法律移植时应让受移植法律经过合理的处理与嫁接使其能渗入到我国国民的血液当中，进而得到有机的整合，本土化就是法律移植本土运动的过程。我们现在所说的建设现代化的中国特色的社会主义，从法学的角度上说，首先就是要建设现代意义上的法治，然后才是考虑中国特色。

参考文献：

[1]宁善威.对我国公务员范围界定的反思[J]经济与社会发展.

[2]姜明安.重视制度设计，保障公务员法立法目的的实现[J].华东政法学院学报.

[3]张康之.韦伯对官僚制的理论确认[J].教学与研究，2001（6）.

[4]张康之.论统治视角中的官僚制[J].北京行政学院学报，2002（1）.

[5]臧乃康.电子政府对官僚制的创新与超越[J].长白学刊，2004（4）.

[6]俞可平.当代西方社群主义及其公益政治学评析[J].中国社会科学，1998（3）.

作者简介：

买年昊（1991—），男，河南省焦作市人，学历硕士，专业或职业：中外政治制度。