中美跨境审计监管合作研究

摘要：自2011年中概股危机爆发以来，SEC 为获取调查所需的审计底稿文件与全球四大会计师事务所中国分部反复沟通却遭拒，之后SEC将中国“四大”诉诸法庭并禁止其在美国提供审计服务，直至2015年双方才达成和解。本文以此案入手，分析中美跨境审计的问题及原因，并尝试提出若干对策。

关键词：中美跨境审计；“中概股”；审计底稿；四大会计师事务所

一、研究背景

2010年6月开始，浑水、香橼等公司以财务造假为由，做空“中概股”，导致“中概股”危机，随着多数“中概股”被指出财务造假， 美国证券交易委员会（SEC）对这些企业进行了调查。在调查过程中，SEC向包括国际“四大”中国分所在内的多家会计师事务所索要审计底稿文件，均遭到了拒绝。2012年年底，SEC以不配合调查为由，将“四大”中国分所连同德豪国际中国成员所大华会计师事务所一并提起诉讼。2014年初，由于未能遵守SEC 要求提供与会计造假调查相关的文件，美国法院要求“四大”中国分所六个月内不得为在美上市的公司提供审计服务。2015年2月初，SEC与中国“四大”的这场官司出现转机，四家会计师事务所同意每家各支付50万美元以了结此案，并承诺在未来遵守向SEC提供索取文件的相关规定。2015年9月23日，中国证监会与美国证券交易委员会（SEC）和美国期货交易委员会，在多边框架下开展跨境执法合作取得新突破。双方初步商定，将以底稿“出境”的方式，对一家中国会计师事务所开展检查试点，通过试点，探索积极有效的日常监管合作方式。虽然双方都进行协调与让步，但是根本问题并没有得到很好的解决。因此，本文有必要对跨境监管矛盾进行更加深入的研究。

二、中美发生会计师事务所跨境监管冲突原因分析

（一）两国监管法律规定不同

中美两国对会计师事务所跨境监管发生冲突最直接的原因是两国的监管法律规定不同。美国相关法律规定了SEC和PCAOB拥有对在PCAOB注册的国外会计师事务所入境检查的权利以及查阅审计工作底稿的权利，《萨班斯-奥克斯利》法案规定，所有为在美国上市的公司提供审计服务的会计师事务所都要在PCAOB中注册，同时要接受PCAOB对这些会计师事务所的检査，当审计报告受到调查时，会计师事务所应该向委员会或SEC提供其与此相关的工作底稿。而根据我国《保守国家秘密法》与《档案法》的规定，由于审计底稿可能涉及到国家秘密，可能对于国家或社会具有保存价值，也可能属于国家所有的档案，所以其禁止会计师事务所擅自直接向境外提供审计底稿。综上所述，根据美国法律，中国会计师事务所如欲为赴美上市中国公司提供审计服务，则必须向 PCAOB与SEC提供审计底稿。但根据中国法律，中国会计师事务所只有在经过审批之后，才能通过官方渠道间接向境外提供审计底稿。而这种审计底稿的提供方式无法满足美国监管当局的需要。

（二）主权和国家利益的冲突

中美会计师事务所跨境监管冲突发生的实质为两国主权和国家利益的冲突。维护国家利益是每个国家的权利和合理诉求，我们赞成美国在这个过程中对国家利益的维护，但是我们不赞成美国在追求自身利益的过程中以牺牲其他国家的利益为代价。目前，我国在美国上市的公司中有很多是国有控股企业，这些公司主要分布在能源、交通、通讯、石化、冶金等重要的行业，在这些上市的公司中还有部分公司是行业龙头公司，这些上市公司的审计资料必然包括了行业的敏感信息，比如石油储量信息、储油基地的信息、油气管道的分布信息、通讯行业涉密信息等，这些敏感的信息都属于国家秘密，一旦泄漏将会威胁到国家的安全。虽然美国监管机构起诉四大的事件关系到的中国公司非这些大型国有企业，但是这是一个原则问题，一旦同意美国享有这种权利，在以后美国可能会以检查为理由实现窃取我国秘密的目的，所以我国法律规定，未经我国主管机关部门的同意，禁止将审计资料提供给外国监管机构。美国入境直接监管是对我国主权的侵犯和威胁，我们是坚决不允许的。

三、解决中美间会计师事务所跨境监管冲突的对策

（一）我国自身的监管部门应分工明确、职责清晰

在“德勤上海被诉”事件中，美方不认为是“国家机密”的一个原因就是中国政府没有明确要求德勤上海不要递交文件。在中国现行法律制度中，《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》提及，涉及国家机密的须经有关部门批准。在我国，法律赋予了政府监管会计市场的权力，并且政府对会计监管有着至高无上的权威。但同时，没有明确的法律说明政府在监管无效时所应承担的责任，致使权力滥用。再加上多部门多头监管更使市场主体无所适从。权责分工不明确的直接后果就是监管工作不能有序、有效进行。企业与会计师事务所面对涉外监管事件时往往底气不足，容易被抓把柄。这就要求我们要借由中美跨境会计监管磋商这一契机来促使我国自身监管部门的改革，借鉴他国经验，提高监管机构的独立性、明确各自分工，增强会计监管体系的有效性和竞争力。

（二）中美政府加强沟通、进一步完善监管协议细则

为消除因跨境上市带来的监管空白地带，中美两国需制定好双方监管协议。首先，在各国对证券市场的整体监管流程中，要明确在企业跨境上市的各个过程中不同国家的监管责任和主要工作，比如对拟上市公司在 IPO之前的公司经营情况的调查，IPO阶段提交给监管机构的材料审批，以及公司在经营期间的持续信息披露监管等。双方可建立有条件的互信互惠机制，中国可提供的并非所有底稿，此处“有条件”是指个别涉及国家高度机密以及其他重大事项的行业，美方有权限获取审计底稿文件的企业应当是除这些行业外的企业。这样，美方信任中方对于“中概股”被调查事件的积极配合态度，中方信任美方获取审计底稿的合法目的；其次，在制好监管合作细则的基础上，各方监管部门要做好日常的配合及衔接工作，如定期展开合作会议，签署备忘录；最后，两国应当建立合理有效的沟通机制，设立专门负责对外沟通配合的部门或岗位，尽量减少或避免因沟通不善或迟缓所带来的监管失效问题。

（三）规范海外上市，加大处罚力度

证监会应当对海外上市采取规范措施，在某些指标上予以控制，尽量避免部分经营状况较差的企业通过包装自身财务数据而上市，在上市之后，应该对上市企业进行持续监管。证监会要及时掌握在海外尤其是在美国上市的中国企业的经营状况，密切跟进偿债能力及现金流转情况，尽可能比SEC更早发现可能存在的会计造假。我国目前对进行虚假信息披露的市公司处罚力度不够，对提供中介服务，或者说协助造假的中介机构更没有严厉的法律处罚措施，仅仅是无关痛痒的行政处罚。在这种监督、处罚不力的环境之下，他们往往有恃无恐，得到的收益远远高于违法成本。国内的违法成本低导致上市公司虚假信息披露蔓延，在这种惯性思维下进入美国市场，非常容易出现类似的问题。因此，我国政府应首先提高国内的处罚力度，整治信息造假之风，对披露虚假信息的上市公司进行严格处理，以起到警示作用。宣扬守法文化，培养上市公司商业道德，才能在证券市场形成诚实守信的氛围，建立起以诚信为标准的价值判断体系。

四、总结

中美联合跨境审计监管谈判，已持续多年。虽然没有最终达成协议，但是也不能说完全没有进展，过去的几年间也不乏一些具有实质性意义的举措。然而中美联合监管的方向最终将往何种方向发展将是我们关注的重点。总之，这场较量也给国人抛出一个基本的问题：

中国是否有足够的能力和开放性去适应未来与国际监管趋势的接轨？本文认为，我国监管者完全可以以此次国际合作为契机，不断学习先进成熟的监管理念和完善监管机制，从而不断解决联合监管的冲突矛盾，更重要的是，取得中国在国际社会更有力度的发言权。

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作者简介：

徐志瑶（1992-），女，安徽合肥人，安徽大学商学院会计专业研究生，研究方向：财务会计。