关于我国环保费改税相关问题的探讨

陈昌娟

一、我国环保税立法探索过程

我国自1982年开始征收排污费；1988年设立污染源治理专项基金；2003年，全面施行《排污费征收使用管理条例》，条例明确规定排污者应按照规定缴纳排污费，费用主要用于重点污染源防治；2007年首次明确提出了环保税，“十二五”规划中明确规定要继续推进费改税，全面改革资源税，开征环保税，并对环保税开征的必要性和可行性进行了论证；2012年国务院提出要将环保税的起草工作作为重点工作之一，由财政部和税务总局共同起草；2014年政府工作报告提出“推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环保税立法相关工作”的税制改革内容；2015年6月，国家财政部、税务总局和环保部起草《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，向社会公众公开征求意见，意见规定，对超标、超总量排放污染物的加倍征收环保税，征收环保税后不再征收排污费，由此环保税怎样由原来的环保费衔接、配合等问题浮出水面；2016年两会期间，环保税法已列入今年的立法计划，2016年6月环保税法进入审议阶段，如进程顺利有望年内出台。

二、我国环保费改税的必要性分析

（一）环保费与环保税的区别

环保税的前身是排污费，排污费与环保税的差别主要体现在：一、法律级次不同。排污费的征收主要由条例和管理办法来规定，大部分条例属于行政法规，由国务院批准发布，管理办法大多属于部门规章。环保税是通过全国人大立法，在全国范围内具有普遍法律效力，更具规范性。环保费的实施基本靠地方行政权力，随意性大，环保税作为法律，具有固定性、强制性、无偿性的特点，能够规范征收范围。二、征收范围不同。排污费对征收范围分为污水、废气、固体废物、危险废物、噪声五大类，环保税征求意见稿中所称的应税污染物包括大气污染物、水污染物、固定废物、建筑施工噪声和工业噪声及其他污染物，从上述范围规定看，环保税的征收范围更广。

（二）环保费改税的必要性

近年来，关于环境保护税的争议从未间断，在国家费改税的要求下，环境领域的费改税也成为重要一项。目前我国对环境保护主要是通过采取收费的方式达到监管的目的，尽管排污费的征收对环境保护起到了一定的作用，但有报告称，这些年一致存在排污费征收范围窄，标准低、征收力度不足、征收效率低、缺乏必要的强制手段等问题。同时，排污费收入主要归地方财政，中央不参与排污费的分配，削弱了中央对排污费的调控能力。就排污费而言，其制度存在一定的缺陷，企业缴纳了排污费就等于变相的取得了排放污染物的权利，不能从根本上保护环境。其次，排污费的征收范围有限，只针对部分企业部分污染物的行为征收排污费。再次，排污费基本是专款专用着重于环保资金的筹集以及对企业的末端治理，而不是像税收那样对企业的行为进行事前指引和事后引导。最后，费改税工作的推进，是深化财税体制改革和落实税收法定的重要工作，也是全面推荐改革和全面依法治国的重要内容，因此我国探索进行环保费改税是非常有必要的。

三、欧盟环保税征收的相关经验

（一）国外环保税发展历程

国际上环境保护税的提出开始于20世纪70年代，1971年经济合作与发展组织（经合组织）率先提出“污染者付费原则”，引入经济手段能使企业在发展过程中考虑环境保护的成本，从而达到自愿减少污染的目，随后，以环境保护为目的的环保税立法开始产生。1971年挪威开始对矿物油中的硫征税；1975年年英国开征石油收益税；1978年美国颁布《能源税法案》，对石油和天然气的利用做出了战略性调整，促进燃料使用率及推广。在20世纪80、90年代环保税在欧洲得到了较快的发展，90年代后期，欧盟国家引入了许多环境税种，如，挪威、法国、芬兰、希腊、意大利等国家引入了垃圾填埋税；奥地利、比利时、意大利引入了对电池的征税；随着气候的变化，德国、意大利等国引入了二氧化碳税；为了治理交通和提高空气质量，挪威、丹麦等国引入了交通工具税；进入21世纪，环保税等到了更广泛的传播，因能源税或与气候相关的税收在爱尔兰、波兰、英国等国家引入。总的看来，各国都非常重视环境和人类生活的质量，通过各种环境保护税的开征，来保护大自然保护人类生存环境。

（二）欧盟征收环保税的基本经验

梳理各国特别是欧盟国家环保税的演进过程，有以下几个方面的基本经验：

1、结合国情选择开征不同的环保税

各国根据实情确定本国的税收制度和政策，选择了不同的环保税改革模式。大致有两种模式：其一是整体税改模式，即根据环境保护的要求改组税制结构，进行税收整体结构的调整。其二是局部税改模式，即综合运用引入环保税和调整现行税收的方式实现环保税制度的改革。

2、坚持环保税立法税收中性原则

不论在哪个国家开征新税种，都将遭遇强大的阻力，因此税收中性原则被各国开征环保税时所遵循，在设计环保税制度上尽可能不增加纳税人负担。但在实践中很难达到理想效果，各国一般采取减税、税收返还、补贴等政策给与纳税人补偿。

3、环保税的开征与教育相结合

欧洲环境优美，人们环境意识很强，这离不开政府对环境教育理念的培养和教育。欧盟国家于20世纪90年代就将环境教育作为可持续发展教育，这种教育有利于环保税的顺利实施。例如：欧洲无铅汽油税的实施过程就很有成效，因为在实施过程中，通过不同形式让消费者意识到含铅汽油对人的危害。

4、税基设置多样性

各国在税制的设计上通常将税基与排放量直接对应，但考虑到污染排放计量的成本和技术制约问题，在一些特定税种的税基设置上采取了折中的手段。税基的设置主要有五种类型：（1）排放量。采用排放量作为计税依据能够准确计量，也符合谁污染谁治理原则，能有效刺激纳税单位改进工艺减少排放量。（2）含量。以某种物质含量为计税依据。（3）产品销售和生产投入。（4）产品销售量。（5）市场价格。

四、欧盟经验对我国环保费改税的借鉴与启示

我国目前尚未开征专门的环境税，现行税收中，消费税、资源税、耕地占用税等税种的相关规定体现了一定的环境保护政策导向，但比较零散。我国现行环境保护主要手段仍是以排污费为主的各类行政收费，随意性相对较强，难以起到抑制污染的作用，特别是地方政府有发展经济的压力，排污费的征收很难执行到位。鉴于此，必须按照党的十八届三中全会“完善立法、改革税制”的总要求推动环境保护费改税工作部署，借鉴国外环境税制改革，加快我国环保费改税的进程。

（一）坚持税收中性原则

欧盟经验表明，税收中性原则是环保税改革的基础，所以我国在进行费改税的过程中，也应坚持税收中性原则，做到既不增加企业和消费者的负担，同时又能保证财政收入的稳定性。与此同时，费改税还能倒逼经济转型升级，促使企业加大力度进行研发，这也正符合我国经济发展转型需求与改善环境质量的要求。

（二）循序渐进开征环保税

根据国外经验，开征环保税不是一蹴而就的，我国也应循序渐渐开征环保税。目前，环保税征求意见稿中将应税污染物限定为大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声及其他污染物，对企事业单位和其他生产经营者产生的污染物暂未写入环保税征求意见稿中。环保税开征成功后，应逐渐将生活垃圾也纳税环保税征收范围中，以培养人民的环保意识。

（三）环保税增税与其他税减税相结合

新税种的开征势必会增加纳税人的负担，为了在总体上保持纳税人税负的均衡，可以借鉴欧盟国家的经验，在开征环保税的同时，对其他税种进行减税，尤其可以降低企业所得税和个人所得税税率，既降低企业税负也减轻居民家庭负担。因此，本文建议在开征环保税的同时考虑减少企业所得税和个税。

参考文献：

[1]邱泰如.对环境税的探讨[J].中共福建省党校校报.2016.

[2]杨小平 陈昌峰.环境保护税之国际比较与借鉴[J].上海市经济管理干部学院学报.2016.

[3]徐凤.欧盟国家征收环境税的基本经验及其借鉴[J].河北法学.2016.