关于公民社会保障权入宪问题探究

摘 要 社会保障权是公民基于生存而应享有的一项基本人权。关于社会保障权的内容，我国现行宪法虽有个别条款有其相关规定，但没有直接明文规定公民的社会保障权，因而从宪法及相关法律上确认、保障公民社会保障权，对完善我国宪法确认的公民基本权利体系和健全法律体系、促进社会经济发展以及转型期中国社会的稳定具有重要的意义。对此，应在明确社会保障权的提出的基础上，分析公民社会保障权入宪的必要性、立法状况及不足，提出完善公民社会保障权入宪的对策和建议。

关键词 人权 社会保障权 宪法权利 入宪

作者简介：孔丽霞，北方民族大学法学院。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.368

一、社会保障权的提出

社会保障（social security）最原始的意思是社会安全，美国1935年的《联邦社会保障法》（social security Act）首次使用了该词，之后被1941年的《大西洋宪章》、1944的《费城宣言》以及很多国际性文件所沿用。将Social Security按其英文字面含义被译作社会安全，“应当说更接近英文原来的词义，它是指国家为了保证全体社会成员的基本生活保障来源的安全而制定的社会政策。选用社会保障的译法，或许是为了避免人们把社会安全混同于社会秩序这种公共安全，即与公民生命财产的安全相混淆” 。对于社会保障，虽然每个国家的提法不尽相同，但从本质上来说，都认为社会保障都是一种福利行为。其作用主要在于帮助和缓解自己的公民在一定时期内所处的困境，发挥国家主体作用，让国民享受一般公民生活。并基本上都将保证老年人和残疾人所需的费用并保留他们的储蓄，同时向个人和家庭提供物质保障，从而维护社会稳定，为孩子们提供良好的成长环境作为其基本目标。社会保障权作为一项国际人权首先被提出来是在《世界人权宣言》中，该《宣言》第22条、第25条第1款的规定中都将社会保障权作为国际人权来明确规定的，同时《经济、社会、文化权利国际公约》第11条中也有相类似的规定。德国在20世纪颁布的《魏玛宪法》中把社会保障权作为一项权利来明确规定。在1945年以后，各国将社会保障权纳入宪法.由此可见，“以宪法确认社会保障权的宪法权利地位逐渐成为世界宪法发展的一个趋势” 。

我国首次使用“社会保障”一词在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中，目的同样在于保障公民的基本生活。我国宪法将社会保障作为一项基本权利来确认，体现在《宪法》第四十四条关于国家依法实行退休制度，退休人员享有社会保障的规定和第四十五条关于年老、疾病或丧失劳动能力的公民，享有物质帮助权；残障人士、烈士、残疾军人及其家属有获得国家安排的生活、教育、劳动的权利的规定。《宪法》修正案第二十三条第四款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”“社会保障权作为国际社会普遍承认的一种基本人权，应由宪法给予确认，使之成为宪定基本权利，并获得宪法的强力保障” 。但我国宪法并没有将“社会保障权”直接规定在宪法文本公民基本权利和义务一章中，也未明确表述和定义社会保障权，所以我国现行宪法中有关社会保障权的内容不够完善有待于进一步补充。

二、 公民社会保障权入宪的必要性

（一）公民社会保障权入宪的理论依据

1.生存权理论。奥地利空想主义思想法学家安东门格尔最早提出生存权这一法律概念。人要生存，是人的本性所在。一个人的生存需求是推动其行动的最强大的动力，他有权向国家提出维持自己生存的而必须获得物质帮助的要求的权利。随着社会的进步，人的思想观念也与日俱进，人权的内容扩展到经济、社会和文化的各个方面，人们不仅要生活而且要有品质的生活，为此，社会保障权应运而生。人的生存理论上概括为生存权，是人权的一项重要内容，是给予公民最低限度的生活保障，是社会保障权利最基本的内容。没有生存权，人们只能享受贫苦、饥饿、恐慌，甚至只能毫无尊严的活着，为保障所有的公民都过上人一样的生活，就必须对生存权进行维护。从这个意义上说，公民社会保障权入宪是生存权实现的基本救济方式，完善社会保障法律制度是保障生存权的必然条件，对充分保障生存权的实现具有重要的现实意义。

2.社会公平理论。社会保障权是人类社会文明长期发展的必然结果，是人类在社会化大生产和市场经济条件下维护自身生存和人格尊严的需要。它是人类走向文明的标志。社会保障制度设立的初衷是保障社会公平，其从社会公平入手，向社会弱势群体提供帮助，实现社会相对公平，进而带动社会经济的发展。所以，社会保障制度符合人类对平等尤其是经济平等理念的追求，社会正义和社会公平就成为社会保障制度建立的重要理论基础。

3.古代大同思想。大同思想即指在古代社会生活中人人敬老，人人爱幼，无处不均匀，无人不饱暖的理想社会现象。这种思想实际上就是表示在古代是倡导济贫、养老、扶幼等思想的，恰恰这种思想与我们现代社会所实行的社会保障制度是相吻合的，在我国古代虽然没有使用“社会保障”这一概念，但其精神与思想从古流传至今。另外还有周代六政，即“慈幼、养老、赈穷、恤贫、宽疾”，以及汉代“社仓”等思想，都是如今社会保障制度的雏形。孔子说：“不独亲其亲，不独子其子；是老有所养，壮有所用，又有所长，鳏寡孤独废疾者都有所养。”《孟子·梁惠王》中记载：“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼，天下可运于掌。”这都体现了我国古代社会保障思想的萌芽。在近代，孙中山先生又在当时社会保障思想的基础上设定了社会保障蓝图。尽管由于所处时代各方面因素的约束而未能实现，但现如今我国的社会保障文化已经逐渐形成，我们现在的社会保障制度的根本理念还是继承了古代“大同思想”所提倡的内容。如今它已经作为公民一项基本的权利——社会保障权，在调整人们之间的行为关系和维护社会稳定中发挥了巨大作用。

（二）公民社会保障权入宪的现实意义

1.公民社会保障权入宪是保障人权的必然要求。人权是社会进步的动力，是社会文明的标志。社会保障权是国际社会普遍承认的一项基本人权，加强公民社会保障权的宪法保护是实现我国人权的重要内容。宪法对其法律上的确认充实了我国法律体系，保障公民依法行使自己的权利。在我国社会保障体制还不是很完善，所以宪法对于社会保障权的确认和保护使的公民更有安全感，当合法权利收到侵害时有法可依。宪法中明确社会保障权的性质，不仅可以为解决人权问题提供新思路，更会引领未来的制度设计。我们处在人权的时代，我国是一个人权的社会，宪法作为人权保障法，应当把作为公民享有的基本权利的社会保障权加以规定，只有这样，我国宪法对人权的保护才能随着经济的发展上升到一个新阶段，更好的进行人权保障，更好的促进我国社会保障权的发展。

2.公民社会保障权入宪是促进社会和谐、维护社会稳定、实现人民安居乐业的根本保证。国家通过宪法确立社会保障权的目的就是保证每一位公民能够在衣食住行上有最基本的保障，从而维护社会的稳定，促进社会的和谐。我国在经过长期的发展提出了建设社会主义和谐社会的要求。和谐社会的建立是在保证每一位公民衣食住行等方面无忧的基础之上的。这样看来，宪法保护社会保障权与构建社会主义和谐社会是成正比关系的。目前我国存在的主要社会矛盾有贫富差距大、劳动关系失衡、有些群体权益得不到有效维护等问题，而构建社会主义和谐社会需要做到减小贫富差距，尽量保持劳动关系的平衡，加大弱势群体权益的保障措施等，这时就需要社会保障这把利器，通过宪法确立社会保障权的内容，国家和政府为符合享有社会保障条件的公民提供相应的救济和帮助，进而在一定程度上解决或者缓解社会矛盾和问题，以促进和谐社会的构建。当然，社会保障与社会稳定密切相关，尤其是在我国处于社会转型的特殊时期，失业、下岗等问题，社会关系也会出现变动，此时国家制定一系列的社会保障制度为那些在此期间失去工作与收入的劳动者提供最基本的生活服务与帮助，将会在一定程度上起到保证人民安居乐业、维护社会稳定的作用。总的看，公民社会保障权入宪与党的十五大提出的“两个确保”、“三条保障线”以及党的十六大提出的建立健全与当前经济发展相适应的社会保障体系的政策是一致的。

3.公民社会保障权入宪是促进社会经济发展的客观需求。社会保障为丧失经济收入或劳动能力的劳动者自身或其家庭成员提供基本生活保障，这样就保障了劳动力再生产不受阻或中断。同时，长期积累的社会保障基金可以投资运营于资本市场，为资本市场提供大量的资金支持，进而促进经济发展。

三、我国公民社会保障权的立法现状及存在的问题

我国1982年《宪法》第三十三条第三款规定：“国家尊重与保障人权。”该条款是对人权保障原则的概括，体现出国家对人权的保护与重视，而社会保障权作为公民的基本人权被宪法所保护也有了一个坚实的基础。同样，1982年《宪法》第十四条第四款和第四十四条关于我国实行退休制度规定了社会保障权的制度保障，在一定程度上对推动社会保障制度在我国当下国情、经济状况下向着更加成熟的方向发展奠定了基础性保障。《宪法》第四十五条的规定明确地表述了我国贫困问题和群众享有最基本获得物质帮助的权利，同时残疾军人和军人家属、社会残障人士也享有此权利。这项规定的确立标志着在我国社会保障权作为公民最基本的权利已具有相应的法律地位。我国在现行宪法中关于公民社会保障权的修订的过程中，相应地对一些条款作了补充。对于公民社会保障权宪法保护的相关修订最重要的一次是2004年的宪法修订。该宪法修正案在第十四条增加一款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。本次修订为我国公民享有社会保障权奠定了法律基础，并使其取得了应有的宪法地位。尽管如此，不难看出，现行宪法主要通过离退休制度、军人优抚和社会残障人士的保障来体现对社会保障权的规定，但既没有直接使用“社会保障权”一词，更没有将“社会保障权”作为公民的一项基本权利规定在宪法文本公民基本权利和义务一章中。因此，“即便是 2004年——其时距德国《魏玛宪法》颁布实施已近一个世纪——修宪之后，与社会保障相关的宪法条款多达四个，我们也未敢明确肯定，社会保障权在中国已成为宪定基本权利” 。因此，到目前为止，作为基本权利的社会保障权并未能真正成为公民的宪法权利。也正是由于公民社会保障权宪法规定的明确缺失，改革开放以来，我国的社会保障制度建设虽然取得了显著地成就，但作为社会保障支柱的社会保险立法一直滞后。直到2010年10月28日，《社会保险法》才由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过。本应由全国人大、全国人大常务委员会制定的有关社会救助、社会优抚、社会福利的法律几乎都是由国务院或各部委制定的行政法规或部门规章以及由地方制定的地方性法规，而由国务院制定的行政法规也大多数是以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”等形式出现，因而缺乏较高的法律效力及规范性、一致性，导致实践中更是随意性大，刚性不足，可诉性差。这主要是因为制定社会保障权所涵盖的各项权利的相关法律制度的宪法依据不充分，因而对社会保障所涵盖的各项权利的实现极为不利，也是现行宪法在公民社会保障权的保护方面存在的最大问题。

四、促进我国公民社会保障权入宪的对策和建议

（一）提升公民社会保障权的宪法地位

“作为基本人权的社会保障权，如果仅仅停留在道德权利的层面而没有上升到法定权利层面，那么公民的社会保障权就不可能得到有力地保障。正因为如此，现代国家都以根本大法的形式将社会保障权由人权上升为公民的基本权利” 。随着社会的发展，人们对于社会福利的要求也是要求越来越严格，所以社会保障权在宪法中的地位应更进一步提高，即在宪法规定社会保障权时直接使用“社会保障权”这一词，将社会保障权直接规定在公民基本权利一章中，这样社会保障权的地位就会提升。

（二）充实公民社会保障权的宪法内容

在将社会保障权具体写入宪法的同时，我国相关立法应当在当前的有关社会保障权所包含内容的基础上进一步充实。目前，我国宪法规定的关于社会保障权的框架是松散的，权利内容也不够丰富，所以应当充实社会保障权的内容。首先，应当对社会保障权的基础性权利，即生存权和发展权在宪法中作出明确规定。对这两个权利的规定，为社会保障权的具体行使奠定一定的宪法基础。其次，将社会保障、社会福利、社会救济等此方面的权利在宪法中作完整的规定。这将促进公民更好地理解这些权利并保证他们充分行使这些权利。最后，在原有权利内容基础上，确立新的权利内容。如我国公民享有“医疗保障权”、“基本生活保障权”、“健康权”等。这种具体规定社会保障权内容的方式，不仅补充了公民所享有的权利系谱，而且丰富、充实了社会保障权的内容，在一定程度上推动国家法制建设的进程。

（三）强化公民社会保障权的国家责任

国家有义务和责任将社会保障权作明确规定并加以保护。换句话说，保护公民社会保障权是国家的责任。公民社会保障权的实现以国家义务的履行为前提。由于经济、社会发展等因素的影响，社会无法独立承担起保护公民社会保障权的责任，因此为了公民能充分的实现社会保障权，得到最基本的生活需要，真正实现基本物质保障，必须强化国家的责任。国家责任是社会保障权存在的基础，国家责任主要包括尊重的责任、保护的责任、实现的责任三个方面。尊重的责任要求国家在宪法中制定条文规定公民社会保障权等权利的时候不能对经济、社会、文化等方面进行干涉；保护的责任则要求国家保障公民的社会保障权等基本权利不受第三方权利的侵害；实现的责任是指国家建立、健全宪法保护社会保障权的相关法律，使公民在行使自身权利遇到障碍时，国家能适时地给予帮助。

（四）完善公民社会保障权实现的司法救济

公民的社会保障权被宪法加以规定之后，得到人们高度的关注，但同时公民在实现此项权利的过程中，还存在诸多困难。因为宪法只是在条文中规定公民享有社会保障权，并没有规定公民在无法实现这项权利时该如何做，这个问题的发现，就涉及到了确认公民社会保障权的可诉性问题。社会保障权作为公民的一项法律权利时，可诉性是必不可少的属性。就我国目前国情来看，很多因素都制约着社会保障权可诉性的实现，但就其作为权利本身而言，它已具备实现可诉性的条件：首先，是法律对其已作出相关规定；其次，是我国已存在受理和处理有关公民社会保障权申诉的机构或组织；最后，公民可以以社会保障权的相关法律规定为依据，向申诉机构或组织提起申诉。所以，完善社会保障权的核心内容还是建立、健全完善的司法救济体系与途径。只有在确定其权利的可诉性基础上才能建立和完善司法救济程序，才能真正地使公民在实现社会保障权的过程中受到侵害时有法可依。

五、结语

综上所述，社会保障权既是人权的要素之一，也是宪法予以保护的基本权利。公民社会保障权是公民享有的获得国家生存保障的权利，是保障全体公民都能过上有尊严的生活的一项最有效的手段。宪法对公民社会保障权保护方面具有不可比拟的优势，是公民社会保障权实现的最优途径，因而，随着我国宪政的发展与法治社会的建成，通过宪法保护公民社会保障权以实现宪法保障社会保障权的功能具有积极而重要的意义。

注释：

刘燕生.社会保障的起源、发展和道路选择.北京：法律出版社.2000.6.

郭曰君、吕铁贞.社会保障权宪法确认之比较研究.比较法研究.2007（1）.56.

李运华.论社会保障权之宪法保障——以社会保障权宪法规范的完善为中心.江苏社会科学.2016（6）.134，138.

李磊.社会保障权的宪法保护问题研究.河北法学.2010（10）.64.