新型农村社区建设经验分析

陈新

摘 要：2011年河南省南阳市在《关于大力推进新型城镇化的意见》指导下，开始新型农村社区试点的建设。在建设过程中，出现了种种问题。政府无法保证建设资金到位、同时行为存在偏差。对农民而言，难以承受财政负担、从农民向市民转型步履维艰、就业困难、利益受到损坏。而社区建设问题同样层出不穷，建设规划差、服务缺失、自我管理困难。由于问题众多以及难以解决，南阳新型农村社区试点建设步履维艰。本文以河南省南阳市新型农村社区建设为例，分析总结建设过程中问题经验，以更好地推动新型农村社区建设。

关键词：新型农村社区建设；河南省南阳市试点；政府社区农民；经验

农村社区不同于传统的行政村，也不同于城市社区，是若干或一个行政村，统一规划、统一建设、统一管理而成的新型社区。[1]新型农村建设是为实现缩小城乡差距、打破城乡二元结构、营造新的生活状态、共同享受经济发展、社会进步成果、享受更好的公共服务、改善农民生活条件的产物。它主要依靠实行集约化经营管理，让农民主动到社区购房建房，同时交出原有旧宅用于复耕实现。这样农民既可以不离开土地，又能享受城市的生活环境。

一、河南省南阳市新型农村社区建设

2011年9月，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》指出了中原经济区发展的核心任务“积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子”。 [2]

河南省在《中原经济区建设纲要》的指导下，以新型农村社区建设为切入点，全面推进城乡建设，开展新型农村社区建设试点，促进土地集约利用、农业规模经营、农民就近就业、农村环境改善，同时坚持“政府引导，规划先行，就业为本，群众自愿，量力而行”的原则来指导建设。[3]

至今5年时间过去，南阳市宛城区新型农村社区试点建设的工作取得了部分的成就，但建设过程中所存在的问题同样令人担忧，而新型农村社区试点的完成也并没有达到预期既要发展、又要保证粮食生产、还要保护生态环境的目标。农村社区建设亟待再审视、再出发。

二、新型农村社区建设问题及分析

（一）政府层面

1、建设资金问题

从当前的情况来看，资金短缺是新型农村社区建设面临的主要问题之一。

（1）对于南阳这个农业大市来讲，搞新型农村社区建设的试点区域，经济社会发展水平较为落后，资金不足，村民也大都以农业为生，收入较低，没有能力独立完成当地的社区建设。

（2）我国实行的是城乡二元化的公共财政收入体制，对农村财政投入不足，各级政府对新型农村社区建设所投入的资金远远不能满足当地的实际需求。

（3）由于上述两个原因，因而南阳市各试点已经实施的项目大部分依靠房地产商或建筑商搞建设，然后再出售给村民，这种情况就不符合新型农村社区建设的指导精神，反而成为一种变相的房地产开发，而高昂的房价也在逼迫农民消费。[4]

2、政府行为有偏差

政府在建设新型农村社区过程中应占据主导地位，有效行使其行政职能，引导各地企业、人民等共同建设好社区。然而在实际过程中，政府在推进建设过程中行为存在偏差，并没有有效行使职能，不作为甚至乱作为，对建设过程不起作用甚至反作用。

（1）模式单一阻碍了新型农村社区的多样化。南阳市各县乡镇、街道之间发展并不平衡，但在推进社区建设过程中，各级政府以市内外个别社区建设为样本，一味模仿，搞一刀切，并不注重当地实际发展情况，同时也抹煞了当地的特色，延缓了当地社区建设，甚至影响了当地原有特色产业的发展。

（2）部分基层干部素质影响了社区建设。作为农业大市的南阳，基层干部大都农民出身，部分乡镇干部知识结构不合理，知识水平偏低，对新型农村社区建设相关政策把握不够到位。

（3）当前，南阳市新型农村社区建设的补偿制度不够完善。主要体现在：一补偿标准不同。大部分地方补偿金都明显过低。二补偿方式不合理。许多地区单采用一次性补偿方式。

（4）政府观念未作转变。基层政府大都停留于管理层面而非服务层面。政府观念未作转变，因而某些地方政府推行社区建设，提倡撤存并居，“醉翁之意”只在农民的宅基地和农村建设用地，只关注“土地财政”、“地产开发”。

（5）监督机制不健全。社区建设法律方面的监督尚属空白，仅有一些国家政策性法规、规章制度支撑。而行政方面的监督也面临困境。过多的管理机构、上级的过渡放权、基层管理的不作为，都造成了监督不够的结果。

（二）农民层面

1、难以承受之重

过上和城里人一样的生活，是农民的梦想。然而有的社区建成后却长久无人居住，成了“鬼楼”。纠其原因在于，社区的房子要以农房和宅基地补偿后差价购买，通常要花数万元到20万元。比起在村里自己翻盖楼房的几万元，20多万的社区房，靠种几亩地和打零工，实在承受不起。

其次，社区的环境好，交通也方便，但是，社区方便生活是以高昂的生活费用换取的，这对于农民也是一大负担。

2、农民到市民步履维艰

从农民到市民，不仅是单纯身份上的变化，更是一种生活观念和方式的转变。建设新型农村社区，并不是简单的合村并居，散院变高楼，村落变社区，更多的意味着传统社会的解体，从熟人社会到陌生人社会的过渡、城镇化发展、农民职业的非农化、农民身份的转变，也都是一份份摆在眼前的考验。

转变大都意味着曲折和阻碍。老一辈的人们大多数不愿离开习惯了的土地，没有了承载记忆的事物，老人们的回忆无处安放。同时一些实施撤村并居的农村居民存在生产与生活方式的明显不适应。不少村民仍从事农业生产，却要走出社区很远种田，没地方饲养牲畜、存放农机具和晾晒粮食，地下室储粮也很麻烦。

3、利益受损就业难寻

目前南阳市新型农村社区大都采用“合村并点”的方式，这样的模式就涉及到土地的占用和原有存在的拆迁问题，由此也产生了一系列的矛盾。放弃被征用的土地，拿到的补助却不足以维持长期的生活需要。更有一些基层政府，为了政绩不顾农民利益，采取暴力、胁迫、强制等手段征用和拆迁，更衍生了大量的失地农民。[5]

更重要的问题在于农民的就业。大部分地方社区建设的工作仅停留在新型社区建设的完成，并不能妥善处理好社区农民的就业问题。就业转型问题不能解决，社区带来的将更多是问题而不是便利。

（三）社区层面

1、社区建设问题多

社区的选址是建设能否开展、百姓是否满意的关键。社区选址在自然条件满足基础上，还要考虑到交通情况、产业能力、地缘关系、农业产业劳作半径、国家宏观布局等因素，同时还要征求百姓的意见。

社区“合村并点”的组合过于简单随意。依托于集镇的社区还具有较强的吸引人，而远离集镇的则相对缺少吸引力，简单随意的搭配，就过于牵强，也有失公平。建设过程中同样存在各种问题：建设准备工作不充分、管理制度不健全、施工企业技术差、质量监管不严、检查监工不到位等，导致社区住房存在质量管理漏洞。

2、社区建设规划差

新型农村社区建设大都没有一个明确且科学的规划。大部分地区建设只注重住宅及社区，而忽视教育、医疗等配套设施发展。而为完成指标的规定人数，基层政府不考虑当地实际，不惜牺牲农民的利益，相继在各地打造“超级村”，不仅没有发挥社区的效果，更对当地经济、环境、农民造成沉重负担。

3、建设不易服务更难

新型农村社区的建设不仅是流于表面形式的转变，更在于生活观念和方式、农村社会管理体制的根本变革。关键在于社区成员平等享有基础设施、教育医疗卫生保障、生态环境保障、社会福利和更加完善的社会保障体系。

保障问题同样关乎社区建设成败，从南阳市各地区实地出发，社区的社会福利和社保完善程度远低于城市，新社区教育、公共卫生、文化、精神文明等的欠缺，意味着农村社会并没有实质性的变革，农村社会发展问题和所要实现的城镇化也并没有得到解决。

4、自我管理难实现，情理之间难转换

社区是基本的自治单位，应该实行“自我管理、自我服务、自我教育”的农民自治。但农村社区建设从开始之初就依靠的是上级的行政命令，而上级的行政干预在社区建成后依然长期存在。这就造成了社区居委会并没有实权，依然依附于上级而存在，期望的自我管理难以实现。而且管理主体不明确，一旦出现问题，更会产生责任主体不明、相互推诿的弊端。

传统农村社会是以血缘为基础形成的，“亲情”、“人情”举足轻重，在宗法制为基础的熟人社会，族长、有声望的人的管理并不太依靠法律，更多的是依靠声望、典范、劝导为主。村民法律意识较为单薄。而新型农村社区打破了这一传统社会，城市化的管理手段以法律为准绳，更注重于程序和理性，没有什么“人情味”。在“情”与“理”的转换之间，差异和矛盾就此产生。

三、新型农村社区建设经验总结

综上所述，新型农村社区建设过程中出现了诸多问题和漏洞，政府、农民、社区建设构想本身各有缘由。在新型农村社区建设“五年计划”即将到期的今天，南阳新农村社区建设各试点的情况不容乐观。各试点到处是经费不足烂尾的社区大楼、整洁的楼房但没人住得起的“鬼楼”、因土地被征用而失地失业的农民、中饱私囊趁机牟利的基层干部、问题层出不穷的社区生活、于此居大不易的人民。种种问题的产生，以及大部分问题没有也不能够得到妥善的解决。

虽然试点并不成功，但其中所暴露的问题值得深思。对试点建设工作经验的全面分析总结，则有利于更好地指导接下来的实践活动，为进一步推进新型农村社区建设提供经验和教训。同时也只有真正处理好建设过程中的各种问题，才能更好地建设社会主义新农村、改善农民生活条件。（作者单位：浙江财经大学）

注释：

① 曲颂.农村社区管理模式的分析与评价[D].北京：中国农业科学院，2012.

② 河南省新型农村社区规划建设导则（试行）[S].河南省住房和城乡建设厅，2012-04

③ 中原经济区建设纲要[S].河南省人民政府，2011.

④ 杨会勉.河南省新型农村社区建设实证分析[J].河南科技大学学报（社会科学版），2012（6）.

⑤ 乔自成.新型农村社区规划建设若干问题探讨——基于南阳市新型农村社区试点规划建设分析[J].南阳师范学院学报，2012（9）

参考文献：

[1] 曲颂.农村社区管理模式的分析与评价[D].北京：中国农业科学院，2012.

[2] 河南省新型农村社区规划建设导则（试行）[S].河南省住房和城乡建设厅，2012-04

[3] 中原经济区建设纲要[S].河南省人民政府，2011.

[4] 杨会勉.河南省新型农村社区建设实证分析[J].河南科技大学学报（社会科学版），2012（6）.

[5] 乔自成.新型农村社区规划建设若干问题探讨——基于南阳市新型农村社区试点规划建设分析[J].南阳师范学院学报，2012（9）