浅析我国环保非政府组织的发展

庄沁雨

一、环保NGO的渊源

早在20世纪40到60年代，国际上出现了许多影响恶劣的环境“公害事件”，例如伦敦烟雾事件、日本水俣病事件等等，引起了世界的广泛关注。美国海洋生物学家Ro卡逊于1962年出版的《寂静的春天》，深刻的反映了当时污染对生态环境的深远影响，得到巨大反响。该书明确提出人类应当与其他生物共享地球家园，应建立人与自然相协调这一具有远见力的思想。自此之后，西方发达国家掀起了声势浩大的群众性“环境运动”，例如1970年4月22日于美国举行的“地球日”游行活动，堪称历史规模最大、影响最广。1972年6月5日，在瑞典的斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，期间有千人参加了相关的NGO论坛，在这次会议上也通过了《人类环境宣言》。到了1992年6月，在巴西里约热内卢举办的联合国环境与发展大会，注册该轮NGO论坛的人数已多达一万七千多人，来自165个国家。而2002年在南非约翰内斯堡召开的联合国世界可持续发展首脑会议，参会的NGO代表已多达五万余人。在国际环境保护领域里，环保NGO正扮演着越来越重要的角色。

中国的环保NGO发展只有十余年的时间，最早诞生于知识分子之手，当时中国已经具有如慈善基金会、红十字基金会等多种半官方色彩的社会团体，而环保领域机构的空缺，则完全由民间力量弥补。如90年代初期，中国最早的民间环保组织——自然之友，开始只有一个志愿者，后来有了十个人，和一些“沙发上的思想”。

90年代后期伴随经济腾飞而层出不穷的的环境问题，加速了中国环保NGO的发展，用绿家园创办者汪永晨的话来说，“环境意识，从伤痛中来”。通过积极向西方、向香港等地的学习借鉴，历经了十余年艰苦摸索的沧海桑田，中国的环保NGO完成了从开始毫无经验的“观鸟、种树、捡垃圾”等“浅绿”状态，到推动政府和公众走向“中绿”继而“深绿”的巨大转变。直到今天，据不完全估计，中国的环保NGO早已突破了3500家，由于很多“草根组织”没有注册，难以统计，其实际数值应该达到更大。

二、在我国大力发展环保NGO的现实需要

当前要在我国发展环保NGO以帮助实现环境的保护与改善，具有十分紧迫的现实意义，一方面是出于现有客观条件的迫切需要——我国的生态环境状况不容乐观，在巨大的人口和工业化压力之下，出现了诸如水土流失严重、沙漠化迅速发展、草原退化加剧、森林资源锐减、生物物种加速灭绝、水体和大气污染急剧加重等多层次多方面的生态环境问题；并且随着农村工业化进程的加快，环境污染也向着城市郊区和农村快速蔓延。而市场经济所产生的外部经济效应和外部不经济效应，也加剧了政府防治环境污染的难度，造成了我国生态环境“总体环境在恶化，局部环境在改善，治理能力远远赶不上破坏速度，生态赤字在逐渐扩大”的基本状况。就目前形式来说，单靠政府和市场已经不能完全有效应对生态破坏问题，对于环保NGO的协助功能已成急需态势。

另一方面，发展我国环保NGO也是顺应了当前我党和我国政府在生态环境保护上的政策号召。党的十七届五中全会中明确要求“树立绿色、低碳发展理念”，要求发展绿色经济、绿色矿业、绿色消费模式等。“绿色发展”也被明确写入“十二五”规划当中。

党的十八大中再次论及生态文明，也明确指出：建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。环保、资源节约和循环经济等概念被十八大报告吸收并列入“生态文明”，后者作为践行科学发展观的要义，被提升至战略层面，与经济政治文化社会并列“五位一体”，在报告中单独列为一章进行阐释，从10个方面描绘了该建设的宏伟蓝图，成为中国特色社会主义的重要内容。

党的十八届三中全会又提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明体系，强调用制度保护生态环境，继而引出划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度等有关要求，“生态红线”成为了继“18亿亩耕地红线”之后又一条被提升为国策的红线。诸如以上所述，无不体现出党和国家对于生态环境保护和污染防治工作的重大决心，而在这些战略目标之下，抱有相同愿景的环保NGO无疑是相关政策有效施行的坚实主力军。

三、发展环保非政府组织的必要性

通过非政府组织在其他国家的发展实践，发现其具备在公共政策过程中充当“公民代言人”、“政策参与设计者”、“社会舆论形成者”、“政策实施监督者”等角色的巨大潜力，且鉴于较大程度的非营利性，以至于其在对污染重灾区的治理和发展工作中能供给低成本协助、对多样性的环保公益事业做出及时的反应等方面，非政府组织有明显的优势，在一定程度上弥补了现有体制的局限。

（一）发展环保NGO，可以弥补现有公共决策体制在民主性与科学性方面的缺陷。

决策民主化和科学化往往要求决策机构结合实际情况，充分利用现代科学技术及方法进行决策。而在现实中，我国政府在制定公共政策时信息收集和技术力量两方面都有重大不足。一方面是利益分化的个体数量多且分散，统计意见极有难度；另一方面，我国政府决策部门当前所具备的的知识、信息、智能等软硬件设施条件尚且分配不均且受到多方面限制。在我国当前最急需环境保护工作开展的往往是经济落后的欠发达地区，政府部门或囿于传统政绩观念，或困于经济、技术困乏，很难在公共政策的制定过程中倾斜于生态环境的保护。发展环保NGO能够在一定程度上弥补上述决策难题。我国环保NGO本身发起于并多数代表草根阶层，方便整合并以团体组织的形式集中反映不同的政策建议及要求，使公民的利益需求和愿望得到充分表达，有效降低政府收集信息的成本，提高决策的科学性和民主性。

（二）发展环保NGO，可以为实现公共政策对生态环境保护的有效倾斜。

我国的环保NGO以志愿者形式储备了巨大的人才与智力资源，依靠其组织成员的经验、智慧、知识和技术资源优势，发挥其专业技术特长，可以在极大程度上弥补政府决策部门在环境保护领域知识和技能的匮乏。此外，环保NGO聚焦于生态环境领域的实时观测，也能在很大程度上监督和确保公共政策实施过程中，对生态环境的政策性倾斜能够落到实处。

四、当前我国的环保非政府组织的困境

中国环保非政府组织起步较晚，伴之以资金短缺、人力资源不足等主观原因，注册登记困难、监管环境严苛等客观原因，较之发达国家的ENGO显得有些先天不足。

首先，资金和人才的严重短缺。

一般NGO的资金来源主要有政府拨款、捐赠收入、运营收入三方面，而目前在我国的情况是，政府基于财政预算压力，只能提供相当有限的财政拨款；并且我国捐赠氛围并不浓厚，捐赠行为没有长效机制支持，资金运营状况不透明，“郭美美”等事件层出不穷加剧恶劣影响，致使此类资金来源也较不稳定；再者我国的非政府组织的运作能力较弱，运营收入也较少，再加上我国目前大量的环保NGO将自己的运营模式界定为非营利性质，因此绝大多数组织只能通过向官方或半官方的国际、国内基金组织申请资金以进行项目运营，而这一类组织本身资金量也较为有限，每年对每一种类的NGO可能只提供一到两家的基金支持，导致大多数环保NGO资金长期短板，在几年前的一次环保NGO发展状况的调查中，不乏有一些规模较小的“草根组织”，办公地点和居住地点混用，条件恶劣，且长期濒于搬迁的不稳定状态。

资金的困乏继而导致人力资源匮乏情况较为严重。大部分无法保证稳定项目基金的中小型环保NGO都缺少人力资源开发的资源与条件，所以同时面临着高素质专业人员稀缺、流失的困境。

其次，资源分配极不平均，监督工作缺乏有效机制。

笔者在对大量的访谈和调研文献的查阅过程中发现，很多刚刚起步，规模较小，发展较不完善的环保NGO人员都提到了资源分配极不平均的现象十分普遍。一些发展成熟，规模较大的组织长期较为容易的获取大量资金，但由于监督机制的不健全，导致其环保项目的开展存在大量浪费的现象。然而真正在投身于环保工作的草根组织，一方面由于经验不足，组织自身建设能力偏弱，内部治理能力不足，不少组织缺乏正式的决策机制——尽管有些组织是采取全体成员共同协商的方式进行决策，但由于没有制度保证，“志愿失灵” 问题普遍体现的较为严重。一方面由于资金及其他必备资源的匮乏，而不得不放弃含金量较高的环保项目和成长机会。我国现存大量中小型环保NGO，外部协调能力弱、资源分散、创新力差、同质化的情况较为普遍，整体活力不高，这又致使这类组织在政府购买服务的选择过程中，因为极少能提供符合政府要求的公共服务而惨遭淘汰，丧失通过提供服务获得政府资金支持的途径，进一步加剧中小型环保NGO发展机会的窘迫。

再次，缺乏政策保护，门槛高。

我国政府缺乏针对NGO从业人员的人事、社保政策，也导致专职人员生活水平难于保证，工作流动性大，极大地限制了我国环保NGO的生存发展空间。

我国针对NGO的立法工作始终落后于NGO本身的发展。在我国，相关总体法律框架主要由《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理办法》《宗教社会团体登记管理实施办法》等法律法规，再加上民政部有关社团管理的部门规章以及数量众多的地方性法规构成。但是从整体的法律框架看，对应NGO的高位法缺乏，只有法律位阶较低的行政性法规在实际操作中发挥作用。而针对不同类别NGO的税收、财政、人事、社保等一系列配套政策规定缺乏，也令实际执行层面障碍重重。此外，伴随双重管理体制变成统一直接登记制度，针对非政府组织的监管制度改革方案尚未出台。过去主要强调事前审批，如今更需要加强事中和事后监管，这需要政府多个部门如财政、税收部门的统筹协调，但目前政府部门对非政府组织的管理职能不明确，缺乏有效的监管机制。

当前我国环保NGO面临的最为棘手的问题体现在门槛高、注册困难。事实上，我国不少已经发展至相当规模的组织当前仍旧挂靠在某些不相干的企业、事业单位，这直接影响其生存和发展的各个环节，我国现存的环保NGO绝大多数没有正当身份，他们在资金申请，项目开展等工作的各个环节中都会面临因社会关系不够明确而被叫停的困境。

五、对发展我国环保非政府组织的几点建议

第一，环保NGO本身应充分组织和利用低成本资源。

针对当前我国环保NGO（某种程度上说是所有种类的非政府组织都有涉及）所面临的重大难题——资金短缺，笔者认为首先应当调动一切积极因素，充分利用低成本资源。首先低成本人力资源，或可以直接称之为“志愿者”——在当前中国，其实志愿者队伍具有有相当大的发掘潜力，譬如高校社团就是一个规模很大的志愿者群体，当代大学生大多具备较高的理论知识和社会责任感，拥有较强创造力且易于组织，环保非政府组织即可首先着力于与各大高校相关校园社团建立长期有效的合作关系，有针对性的组织实施形式多样的环保活动，如公益宣传影片及歌曲的征集、义卖集资活动、组织志愿者捡拾垃圾、开展公益讲座、参与环境问题调查研究等，这些活动其实在每一个高校的社团里都可以见到，但大多只是单兵作战，规模与影响力都较小。如果同正规的环保NGO合作，进行统一调度与组织，一方面既可以满足高校大学生对于社会实践活动的大量需求，另一方面则可以集中力量，具有针对性的开展具有较大影响力的环境保护工作。

将互联网作为重要的信息平台加以充分利用。低廉、便捷的门户网站和社交网站具备覆盖范围广、传播能力强等天然的优势，在环保NGO需要开展公益宣传活动，组织大规模倡议时，可以最大可能的降低成本，满足项目需求。

第二，政府部门加强立法，健全监管机制，完善非政府组织备案登记制度，积极创造有利于非政府组织发展的法律制度环境。

这是解决当前非政府组织分类和定性定位不清、管理措施操作性弱、行政监管不到位的根本。首先，需要尽快制定有关非政府组织统一规范的基本法规，明确我国非政府组织的法律地位、性质、基本权利，并“对非政府组织的分类、登记监督、行政指导、社会监督、税收减免、政府采购等各个方面做出原则性规定，用以指导各项专门的行政法规”；其次，尽快修订和改进针对非政府组织的专项管理法规，如行业协会、海外非政府组织等的专项立法。法律环境完善是政府行政监管合法性的基础，制度明确才能真正实现对非政府组织的科学有效监管。因此，政府必须进一步设立好行政监管制度，加强审查和监管能力。这要求各级政府积极探索和推进非政府组织统一登记、分类管理、行为控制等制度化的政策措施。为此，首先需要，政府应鼓励各类非政府组织到民政部登记备案，在没有明显违法犯罪事实的情况下，民政部应给予所有备案注册的民间组织合法存在的基本权利。其次，针对备案注册的民间组织进行正确分类，针对不同类型的组织进行分类监管，如对于那些影响大、活动范围广、涉及公民政治参与的重要组织，需要按特别的规范进行审批登记，并赋予法人资格；对于从事社会公益事业的民间组织，可以实行严格的公益法人认证，以便其享受国家在财政税收上的政策优惠。再次，完善财税制度、审计规定、信息报告制度等，并建立部门联合监管的联动机制。（作者单位：山东师范大学）

参考文献：

[1] 刘静.现阶段我国非政府组织发展的机遇、困境与出路.东莞理工学院学报，2004，4：27～30

[2] 安祺 王华.环保非政府组织与全球环境治理.环境与持续发展，2013，1：18～22

[3] 陈运雄 余晶.论非政府组织在政府职能转变中的作用.改革与开放，2014，19：5～6