城市公共政策制定中的公民网络参与影响研究

邹洋

摘 要：公民网络参与具有快捷性、广泛性、匿名性和低成本性。这些特性使得网络参与能够推动政策制定议程，同时带来的负面影响包括信息混杂和民意表达局限性等。为提高公民网络参与效能，政策制定者需要提供更多网络平台、完善法律法规，信息公开透明化。

关键词：公共政策；公民网络参与

政府做出公共政策的方式已经发生了重大转变，传统的公民参与形式已经不能满足公共政策制定的需要，而公民自身也在努力寻求新的表达方式。网络的影响力已经扩展到了社会生活的方方面面，公共管理者和公民利用网络通讯进行互动也逐渐成为一种新的沟通方式。

一、公民网络参与定义与特点

《布莱克维尔政治学百科全书》对公民参与的定义是：“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动”①。

公民网络参与，即公民利用论坛、电子邮件、博客、微博、网络会议等网络舆论形式参与到公共政策的制定的整个过程中。这个进程一样平常包含题目界定、方案决定、政策正当、政策评估等关键环节。网络参与具有以下几个特征：1、快捷性。网络平台是目前为止发布信息最快的一个平台，所以事件信息几乎以第一时间出现在网络中。2、广泛性。在世界的任何一个角落发生的重要事件，都可以在网络平台中搜索到，“搜索”已经成为人们日常生活方式。3、匿名性。这种匿名性所带来的两方面的影响：它可能导致不真实信息大量在网络平台中流转，也可能增加人们对于网络参与的热情。4、低成本性。利用网络平台参与政策制定，其时间成本、人力成本和金钱成本相比其他参与方式要小很多。公众足不出户就可以随时跟进新闻报道、访谈，在近几年的公众事件中发挥了极大的影响作用。网络是一把双刃剑，能够对公共政策的制定带来效益，同时其负效应也对传统公共政策制定带来挑战。以昆明PX项目事件②为例，在该次事件中，公众首先通过网络进行利益诉求的表达和不满情绪的宣泄。随着不满情绪的提高，公众在网络平台上的表达演变成了群体游行活动。

二、积极与消极影响

一方面，公民网络参与作为一种新形式，能在公共政策制定的初始阶段充分地反映民情民意，确保公共政策的公共性；另一方面，由于公民自身缺陷和网络虚拟性减弱了公民网络参与公共政策制定的有效性。

（一）积极影响

1、公民网络参与现在已经成为公共政策议程的重要助推剂。公共政策议程简言之，是正式提起政策讨论的一个过程。公民通过微博和微信等网络参与方式表达意见，使社会焦点问题被公共政策制定者所发现，促使决策者将这些社会问题转化为政策问题。网络平台强化了问题的交互性，促使公共管理者更加深刻理解社会问题。2、公民网络对政策评估是非常有利的。公众网络参与形成了强大舆论和网络民意，提供丰富的有关政策执行情况的信息，并能快速地反馈给政策制定者，他们可以适时调整不合时宜、无效的公共政策。

（二）消极影响

1、公民网络能够表达独立思想，但由于匿名性的特点，虚假信息在传播过程中极有可能被进一步放大，产生的负面影响比其他几种宣传方式更为严重。虚拟空间与现实生活是一个相对分离的二元结构，公民在网络上的行为，可能会弱化了公民自我约束的能力。2、信息分解与民意表达的局限性。信息分解造成一种人与人之间的信息鸿沟，这种鸿沟类似于一种信息不对称的机制，信息工具拥有者和非拥有者获得的信息是不一致的。信息分解使得网络分层现象明显。信息获得者能够快速参与到公共政策制定过程中，达到双向沟通的作用，而对于无法获得信息的公民来说，他们难以真正参与到公共政策制定中。

公民网络参与的安全性得不到十分确定的保障。在网络参与方式中，必然会产生一些重要的信息，这些信息的存储及保密关系到公共政策是否能够顺利实施。

三、对策：平台机制与法律完善

更多网络平台的建立可以帮助公民更好地参与。我国需要继续加大网络建设的资金投入，统筹城乡发展、地区协调发展，解决地区和城乡之间的公民网络参与公共政策制定地域的不平衡，提高网络普及率的基础上，实现广泛的公民网络参与。用完善的法律法规来规范公民网络参与。公民通过网络参与公共政策制定成为了一种正常普遍的政治行为。公民网络参与的实质在于将一些传统参与流程“网络化”，即通过网络公共平台进行意见交流过程。用法律的形式规定社会团体和公民参与、参加公共政策制定的机制，并使之程序化和制度化，遵从诸如少数服从多数原则、听证会原则。公共管理者应利用网络平台建立回应机制。在当局决议计划中，所谓的回应便是请求当局者对大众关于政策的界定、请求、发起等做出反映。征集意见平台为公共管理当局提供一种快捷、广泛、双向的回应机制。公共管理者在制定公共政策时，需要加大对民意的代表性和回应性，建立起制度化和规范化的回应机制，在公共权力部门与公民之间形成良性互动关系。

网络参与平台理应是一种信息公开的平台机制，是政策透明的第一层基础。以2013年的昆明PX事件为例，半成以上网友对政府的回应表示认可，少数网友对这种回应态度表示不能接受。在这次事件中，政府未利用网络平台公布信息，使得公众对政策制定表示怀疑。公共管理当局理应主动公开与民众切身利益相关的决策信息，透明化整个决策过程与决策机制，使得双方的信任合作关系建立在一个透明机制之下。 （作者单位：重庆大学公共管理学院）

注释：

① 戴维·米勒等：《布莱克威尔政治学百科全书》（中国问题研究所编译），北京，中国政法大学出版社，1992年版，193页。

② 指在2013年4月，拟定于落户昆明市安宁的中石油对二甲苯炼油项目被曝光，由于政策与公众沟通不当引起的一系列群众事件。

参考文献：

[1] 约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].1.中国人民大学出版社，2010.

[2] 托马斯·戴伊.理解公共政策[M].北京大学出版社，2006.

[3] 张金马.政策科学导论[M].中国人民大学出版社，1992.

[4] 薛可 邓元兵 余明阳.一个事件，两种声音： 宁波PX事件的中英媒介报道研究 ——以人民网和BBC中文网为例[J].新闻大学，2013（1）.

[5] 罗章 朱大钦.公共政策制定中公民网络参与的双重价值辨析[J].商业时代，2011（30）