城镇化进程中失地农民问题研究述评

马玉霞

摘 要：国家大力提倡新型城镇化的发展，致使城镇不断“扩张”土地征用现象也在全国各地此起彼伏，因此越来越多的农民被迫献出了自己的生存资料——土地。但是征地后的后续安置措施欠缺加上这种被动性使失地农民问题越来越突出。我们需要全方位的了解失地农民问题，为解决矛盾协调城镇化发展提供对策建议。

关键词：城镇化；失地农民；市民化

一、引言

失地农民市民化问题近年来是学者讨论的热点问题，我国失地农民数量据估计已超过一亿，庞大的群体数量对城镇经济发展，社会稳定产生着重要影响。目前国内学者已经开始关注失地农民问题，力求寻根究底找出问题的根源，为新型城镇化发展铺顺道路。新型城镇化是人的城镇化是社会各方面全面发展进步的城镇化，而失地农民问题已成为城镇化的瓶颈，因此解决失地农民市民化问题是推动城镇化发展的重要举措。

国内学者对失地农民的研究主要针对失地农民市民化的内涵分析；市民化进程中问题的失地原因和现状分析；阻碍市民化进程的因素探；推进失地农民市民化的对策研究等等，近年来又有学者以可持续生计、福利经济学、制度变迁、人力资本、社会资本和大众传媒等新的视阈解读失地农民市民化问题。

二、关于失地农民市民化的内涵分析

关于失地农民市民化内涵学者们各有观点，有狭义和广义之分也有内在和外在属性之分。也有学者直接将失地农民市民化和农民工市民化一起囊括在农民市民化中定义的。狭义的农民市民化是指：失地农民在向市民转变的过程中在户籍身份、权利方面的转变。广义的失地农民市民化是指：失地农民在市民化过程中不仅身份、角色发生转变，其生产生活方式、思维方式、价值观、内在素质等方面也实现转变。“外在市民化”指农民获得市民身份（户籍）以及市民近似的就业和生活方式；“内在市民化”最主要的内容是失地农民充分获取附着户籍的相关权益、尤其是基本社会保障权利。

三、失地农民市民化进程中的失地原因和现状分析

（一）农民失地的原因研究

学界普遍认为城市化过程中城市规模的扩大的需要，政府“强行”征用农民土地导致了农民失地。王慧博认为失地农民问题产生的根本原因是以牺牲农民利益为代价换取城市迅速发展的“要地不要人”的“以地为本”的发展思路。孔祥利、王君萍等认为农民失地的主要途径包括：利益集团非对称性的强占乱建失地，政府政策诱致的组织性失地，农业比较经济效益倾斜的自愿性失地。

（二）失地农民的生存现状研究

通过已有的调查知大部分失地农民市民化后适应城市生活的能力比较差，就业状况不理想，收入少，生活存在较大的困难，甚至生活水平较之前的农村生活水平不但没有得到提高反而有所下降；农民被克扣的补偿费用比实际到手的补偿费还要多，生活得不到保障；土地被征用却依然是农民户口，享受不到市民的相应权利；子女的受教育过程存在障碍；心理适应比较困难需要较长过程。

四、对失地农民市民化进程中阻碍因素的研究

失地农民市民化进程受阻的原因包括一下几个方面：

一是城乡文明的巨大差异。乡村与城市本就有着不同的文化特质、生活模式、思维方式、风俗习惯、交往方式和价值观，自由闲散的生产生活方式、思维模式、政治参与行为等阻碍农民难以在较短时间内适应城市生活。周军和刘晓霞认为城乡二元体制、身份认同、职业转换和文化适应等障碍影响了失地农民向市民化转化。文军在上海郊区调查失地农民时发现农民的被动性与依赖性比较强这使农民很难较快的融入到城市生活中去。

二是农民的文化教育、劳动技能等主观因素等。失地农民的文化教育水平普遍较低都在大专以下，劳动技能也还停留在传统的农耕生产上这与现代城市的生产发展的节奏不相匹配。能力的贫困和“可用资源”的短缺使农民在市民化过程中的困难加大。白呈明认为失地农民市民化受阻是因为农民自身的劳动素质、劳动技能与日渐由劳动密集型转向技术密集型的产业结构不相匹配，从而无法就业生存。

三是制度保障欠缺。现行农村土地制度不合理、相关土地法律不健全、征地补偿分配不合理等问题，从经济上制约其向市民化转变。失地农民的社会保障水平低、保障标准缺乏弹性等问题，被认为是目前失地农民难以顺利市民化的重要原因。

五、解决失地农民市民化问题的对策研究

失地农民市民化问题主要是解决农民未来生存发展的问题。农民的生存发展问题又涉及到城镇化质量的问题。但是对解决这些问题的看法学者们又各有观点。

（一）“重建”市民概念，转变身份歧视

“市民”概念应该具有更加广泛的内涵，不能局限于从城市层面来解读“市民”概念，与此相适应，中国的“农民市民化”也就有相应的更加广泛的内涵。农民市民化的实质在于其思想意识、生产与生活方式的本质转变。农民市民化的目标是在城乡一体化基础上最终消除城乡差距。

（二）提高农民的技术能力与文化素质

一般说来，掌握技术拥有较高的文化水平可以帮助人们快速适应新工作新生活，这对失地农民也不例外。白呈明认为解决失地农民问题的根本出路在于提高城镇化水平，有效的转移农村剩余劳动力。但是最根本的还是要完善政府对农村的基础教育工作，以培养有能力有素质的劳动者，加强失地农民自身的能力建设。

（三）改善制度解决失地农民问题

制度不健全，法律不明确失地农民的权益就无法得到保障。补偿安置需要落实到实处，户籍制度的限制也需要改善，徐元明认为户籍制度改革有利于推进失地农民市民化进程，只有获得城市户口的居民才能享受附属在城市户籍上的各种利益和粘附在户籍关系上的各种福利待遇。

（四）发展乡镇企业就地市民化方便快捷

费孝通先生认为失地农民问题实际上是一个涉及如何使开发者与农民的双方利益得到共同保障的问题，失地农民转变为市民的过程就是一种“就地移民”或“不离故土的移民”过程。失地农民问题的解决是要为失地农民创造一个属于他们能够自主的用武之地，即是现代工业经济的“新皮”对农村经济的“旧皮”再生的过程。李友梅认为解决失地农民问题既要为他们保留一定的退路又要加强实地农民的能力建设问题。所谓退路就是要扶持乡镇企业，所谓能力建设，就是要对农民进行相应的培训。

六、简要评述

失地农民在向市民转换的过程中出现了一些阻碍因素，针对阻碍因素各专家学者认为解决失地农民问题要立足我国的现实国情，改变原先的二元体制，推进户籍、社保、医疗、就业等制度改革，以政府为指导，按照市场的规律，对失地农民进行相关的技能培训，提高其本身劳动技能的同时，提高法律意识；同时注意宣传和优化社会舆论环境，帮助树立正确的市民观。但是学者们没认识到导致市民化受阻的根本因素：城乡二元体制导致的农民与市民身份的差别及其附属权利的不平等。也没有意识到产业结构升级对推动市民化的重要作用。户籍制度的确阻碍了农民变为市民，而且户籍限制的不仅仅是身份，还有相应的权利。农民与市民同为公民但拥有的权利却不相等，是城乡有别？今日中国的的失地农民问题核心不仅是失地，更是自愿或被迫进城的问题。如何让失地农民“自愿”进城？如何让“农民”毫无压力的转变为“市民”？怎样让权力普及到每一位公民？这些问题之间又有没有内在联系？虽然个人认为取消户籍制度，打破城乡二元体制，推进基本公共服务均等化、公民权利平等化是解决失地农民问题的根本方法但是这些措施却与现实还相差甚远那不妨利用产业结构升级等外部因素为其注入动力循序渐进地解决问题。（作者单位：兰州财经大学经济学院）