湖南公共文化服务均等化战略提升路径

◎文/张璐



湖南公共文化服务均等化战略提升路径

◎文/张璐

公共文化服务作为政府为公众提供的一项基本公共服务，以强调针对地区、阶层等各方面的个体实施无差异的均等化为特征。作为现代国家需要为公民提供的一项公共服务，公共文化服务有着不同于水电、交通、安全等公共服务或福利的特征。它的精神消费属性使其长久以来作为国家意志的体现，并未能充分考虑公众的需要和满意度，它的内容生产过程使得其在面向公众时面临着或曲高和寡、或门可罗雀的尴尬处境。基于此，笔者从分析湖南公共文化服务均等化推进中存在的问题入手，提出了以微创新为切入点，进行短-中-长期结合的战略提升路径。

存在的问题

调研发现，在长沙、湘潭这样经济发展水平相对较高的城市中，其公共文化服务供给水平也较高，而怀化、永州等地区则表现出一定的滞后性。脱离经济基础和区域发展阶段水平来谈公共文化服务这样的上层建筑，无异于无本之木、无源之水。但是，除了经济基础上的客观差异外，影响公共文化服务的还有多种因素。基于此，笔者在具体的论述中，主要着墨于经济基础之外的因素，如公共文化服务内容提高的改善、管理水平的提升等可以发力的环节，由此查找其存在的问题，挖掘可以改进的环节和空间，以期探索加速文化发展的路径。

1.主体层面：“施”与“受”的主体衔接不一致

目前的公共文化服务供给中，政府依然因其投入的包括资金、人员管理、项目倾斜等在内的各种资源总量，和对整个公共文化服务供给体系的管理权力，而成为事实上的主体。在边远的地区，这种主体的纯粹性更为显著。但是，单一主体带来的问题，就包含了对整个服务的管控权，对内容提供的偏狭化，及因为绝对的控制权而对其他可提供内容和服务的主体的忽视或无视，以及单一主体对于需要持续投入大量资金的公共文化服务而言，时常产生乏力感。同时，对于接受一方而言，市民真正意义上的文化权利并未得到行使。其作为受体，仅有有限的参与权，缺乏表达自己需要的渠道。

2.内容层面：重视硬件，忽视软件；强调数量，忽略质量

从公共文化服务基础设施建设完成之后的管理、维护等问题、给地区民众提供的服务内容上看，硬件与软件的矛盾突出。硬件上我们看到村级文化站有挂牌，有张贴在墙上的制度、活动规章，但却看不到参与的人群，看不到文化服务或活动常规开展的痕迹，热建冷用的情形比比皆是。数量与质量的矛盾则显著地体现在我们看到的测评数量、年报、年鉴的数字上。每年在公共文化服务上购买了几万册图书、组织了数十次送戏下乡、送电影的活动……这些可观的数据背后却没有承担起相应的文化均等化服务与传播的责任。如图书无人翻阅，原因是这些图书与农民或社区民众需要及兴趣不完全符合。

3.渠道层面：设施的可及性与覆盖率不足，对需求未建立反馈机制

在调研中笔者发现，市民、农民对自己所在社区、村镇中的公共文化服务内容、开放的设施及开放时间并不清楚。可以说，公共文化服务的设施可及性、服务内容与项目的到达范围和覆盖率方面，目前的渠道服务系统仍存在极大的改进空间。对于公共文化服务接受一方的公众而言，还有一个隐性的渠道缺失：他们需要的内容、想看的图书、想听的戏曲等，对这些信息没有一个反馈的机制。目前的公共文化服务是自上而下的供给模式，没有自下而上的内容消费与反馈的渠道和通达机制，让受众处于一个纯然被动的“接收”状态。

指导原则

公共文化服务均等化，是基于公众为目标、按照政府提供的公共服务为属性，都以“公”字为核心。所以，对于湖南地区的公共文化服务均等化实施与提升路径，都需要从公众、公共的立足点出发，进行方案设计。结合调研成果和对各发达国家、地区在推进公共文化均等化服务的经验成果，本研究总结出PUBLIC（公正的）原则，以此进行制度设计、方案构想。

P——推进方式上，遵循帕累托改进（Paretooptimality）原则

对一个地区而言，推进公共文化服务均等化是个旷日持久且短期内不能即时反馈彰显成效的缓慢过程。加之因活动中所涉及到的政府各层级、各公共事业与福利的资源调配、对公众所提供的文化及服务的针对性和效率等，都使得在推进此服务时要遵循帕累托改进的原则和方式，通过在财政、人力、政策等方面的投入和支持，进行逐步地、有感知的改善。

U——目标定位上，遵循针对目标人群独特性（Unique）原则

公共文化服务的提供以最终消费为目标，即使公共文化服务的产品与服务未有强烈的消费属性，仍需建立在使用者的需求基础上，需要针对目标人群的独特需要而进行内容开发、分发渠道的设计与管理、需求与使用者满足的匹配等。在实际操作中，可以在阶段内通过某些成效明显的措施，来提升某一特定公众群体的公共文化服务满意度，由是才能在全局范围内保证公共文化服务满意度的整体提升。如在针对湖南西部少数民族地区的公共文化服务均等化实施中，就可以从尊重和促进民族文化多样性的角度入手，将这些区域的、独特的、不可复制的、不可替代的有着深厚历史和人文底蕴的民族民间文化传统、习俗等加以保护、加以开发，在取得文化保护的社会效益的同时，还能收获具有经济效益的文化产业开发成果。

B——服务范围上，遵循边界（Border）原则

公共文化服务的提供范围非常广泛。而从目前湖南地区公共文化服务的提供内容和效率来看，在目前资源投入有限、需要覆盖人群范围广、兼顾偏远与贫困地区的情况下，需要设置一定的服务边界，通过对限定范畴内的资源的有效使用，提高公共文化服务的投入产出比，提升资源重复利用的效能和效率。强调边界的意义，并非限制公共文化服务推进的脚步，而是更为注重对现有资源的协调和配置，使之得到有效、甚至是最大限度的使用和利用，以确保有限投入能获得最大化的收益回报与提升效果。

L——形式特点上，遵循本地化（Local）原则

文化因其精神属性，区别于普通的商品。因此，公共文化服务提供，需要考虑符合当下区域的需要、有当地特色、符合当地消费需求等“在地的”属性。基于区域特色的公共文化服务提供，还能促成对当地特色文化、非物质文化遗产的挖掘和保护，为文化发展的多样性和个性化创造空间。在地的公共文化服务供给，能够将民间力量动员起来，充分发挥民间创意的智慧和优势，激活和壮大具有本地特色与活力的区域文化历史资源，使得公共文化服务均等化不限于单纯的从生产到消费的单行线，还可以是以消费促进生产（创意）的双行道。

I——整体布局上，要有综合性（Integrated）

在进行公共文化服务提供均等化路径设计时，需要从整体的高度，综合硬件和软件的需求、实现和统筹，一方面确保有不同需要的人群能够得到相应的服务，另一方面确保公共文化服务的提供方不会偏废一种内容、渠道或地域，等量齐观、不偏不颇，从而形成有机整体。

C——内容提供上，遵循可选择性（Choice）原则

文化多样性是社会内部保持活力、激发创造力的前提条件。尊重文化多样性，为区域人民提供更丰富的交流创造的内容和与民众接受能力水平相适应的供给体系，让公共文化产品与服务落地为民众消费。广泛的参与，以规模效应拉动消费和新的需求增长点，使得文化发展具有更大的能量。

提升路径

公共文化服务的推进要落到实处、出成果，最重要的，是让民众能真切实在地感受到能行使的权利、能获取的服务，这需要我们在行动层面采取“短期微创新+长期持久战”结合的方式。一方面，要立足省情、市情，将视线落在可以实际操作的点、线、面上，通过局部的优化、改善，在内容层面、服务层面、管理层面、机制层面，进行微创新，力争以短、平、快的操作获取杠杆式的成果，撬动后续来自政府、社会和公众的持续投入与关注，形成一个真正可行的阶段式综合解决方案；继而依托此良性发展平台，再依据地区经济的发展和整个区域实力的提升，在更长的时间范畴内，进行更大规模的、更大动作的持久推进。

1.以微创新为切入点进行短期的公共文化服务均等化水平的拉升

微创新切入，就是以问题视角，在内容、管理、机制等方面进行微创新，通过小目标、小成果的实现，提升公众感知，尽可能地在全社会唤起民众对公共服务的消费意识和享用意识；继而逐步探索用户需求的传达机制，通过信息化、数字化的方式，进行作为内容消费者的用户与作为服务提供者的政府（及相关的社会力量、第三方组织、志愿者）的沟通对话，传递需求信息，使公共文化服务的提供更加有针对性，更有质量。

（1）内容方面：充分发挥移动互联网的优势，在内容生产和供给方面打造超市化的可选平台。从调研的结果看，公众主动接触文化消费的渠道为手机。故可发挥现在智能手机普及率高的优势，及公众通过手机来进行小说阅读、歌曲下载和收听、视频节目观看等进行文化娱乐的习惯。发挥电子化内容几乎无复制费用（无版权、公共资源）的成本优势，以最小的成本集成尽可能多的内容（视频、小说、地方戏曲等），让民众自行选择，这样既能从需求方、接受者的角度获得市场的第一手信息，又为后期内容开发、编辑和分发提供思路和方向。

（2）管理方面：在公共文化服务提供上，提供类似于超市的半自助消费管理。从便利市民、公众角度出发，进行公共服务渠道体系的设计和优化。具体实践中，考虑到要覆盖到尽可能多的人群，及拥有智能手机的人群对移动互联网、对电子产品的操作熟练度存在个体差异，可以在网站、免费wifi的环节上，着重加大对通过终端接入内容分发这个渠道的投入和配置。尤其是对于主要生活在城市的农民工群体，他们有强烈的内容消费需要，可以通过所在社区、街道的文化服务站，提供电脑这一最基础的接入设备，让农民工可以将手机连接上电脑、在电脑的内容库中选择自己要下载的内容，从而实现对公共文化服务的享受。这种属地化、就地消费的文化供给方式，在不增加资金投入的前提下，通过盘活已有的消费内容、接触渠道和场地提供等资源，发挥出杠杆的效果，让资源-通路-目标人群三者实现适配，并能在对文化内容的持续消费过程中形成、巩固为良性互动的半自助模式。

（3）机制方面：主要是从“资源-通路-目标人群”三个环节出发，保障各个环节通畅。资源提供上，引入多方力量，提供更丰富的内容。公共图书馆电子版图书、地方戏曲的录播视频与音带以及已获得版权、授权或优惠的影视作品等，其内容提供的过程就是消费的过程，也是引导后续内容生产方向的探路过程。通路保障上，要为社区、文化服务站等提供电脑等基础装备和基本的服务、引导人员（专职或兼职），确保公众能享受到服务。目标人群服务上，要发挥社区优势，及时掌握本社区流动人口变化，并进行公共文化服务内容告知，为其提供良好的环境；对固定人口，要做好更新内容的告知和宣传，引发居民持续消费的需求和行为。

2.以连接盘活为抓手进行中期阶段的资源调配和效果保障

移动互联网正在改变一切。对于公共文化服务均等化而言，就是要用好各种新技术，使之成为新资源。国务院通过对宽带、通信资费的大力下调，着力降低了人民群众对于信息接触的门槛，使之可以随时随地地连接到互联网、连接到更广袤的信息世界。越来越多的互联网产品发挥着连接民众与公共服务的作用，伴随着互联网+的步伐，公共文化服务均等化之路将尝试新的可能。从各级政府的实践，结合外省（如江苏、广东等）的运营经验，微信“连接一切”的影响力正在发挥，成为更多公共服务、文化传播的新兴、有效渠道。以微信的连接方式，来增强、拓宽政府提供公共文化服务的手段和多元方式，正在成为政府履职的新选项。

我们也要看到，现实中存在一部分民众对移动互联网的有限使用或不使用其获取信息的情况，给以微信思路进行公共文化服务提供带来一定的接入障碍和影响。但是，从更广义的层面看，微信的覆盖人群正在不断扩大，尤其是在城区中间，微信作为媒体意义上的人均接触及消费时长，都远超报纸、杂志和广播等媒体，其随时、随地、众人分发、分包的方式，也在一定程度上超越了电视的影响力。所以，依托微信“连接一切”的优势和资源，通过将公共文化服务有机地、分布地投入微信中进行传播，让民众可以在社区里“摇一摇”就能摇到图书馆的新增馆藏与展览信息，并一键预约体育馆的锻炼时间；在社区阅报栏“扫一扫”，就能了解本社区、街道和区政府的各种护民惠民政策，让居民不仅不出门可知天下事，还能办理很多事、享受更多的公共文化服务。

3.用制度设计保障公共文化服务均等化健康发展

经过前期的拉升和促进阶段，公众对自己享有的文化权利意识已然觉醒，并开始形成消费习惯，在此基础上，可以进行中长期的战略规划，以发展的视角，在地区经济水平不断提升的基础下，进行更长远的公共文化服务均等化的实施及优化。

（1）一进一退：引入市场竞争，提高服务质量。

“进”针对的是社会力量。基于帕累托改进原则，在政府财税投入总量有限的客观现实下，可以通过鼓励市场化运作，提高公共文化服务的效率和效能，发挥出市场经济对供给需求的调节和指挥棒作用。引入社会力量，包括企业、第三方组织等一方面可以加大和丰富内容的供给，另一方面可以通过社会力量彼此间的竞争，避免因政府单方供给、供给垄断等带来的低效与非均等化，弥补政府与市场在资源配置失当时所造成的有效供给不足、供给成分缺陷，让公共文化服务的效率提升有了可靠的抓手。

“退”针对的是政府。现有公共文化服务均等化工作中，政府既当裁判员、又当运动员，精力资源有限又分身乏术，导致问题丛生。政府可通过合同承包、授权经营、专项补贴和委托服务等方式，进行调控式管理。在内容提供上将更多精力转移到为公众提供其更需要、质量更高的服务；在管理上，改变以往身兼运动员和裁判员的局面，成为更有效率、更符合公共文化这种精神产品与服务的特殊性的市场管理者、游戏规则制定者与监督者。

（2）一放一管：政府管理上实现事权和财权适度下放，提升绩效考核管控水平。

“放”是指下放一定的事权和财权。公共文化服务均等化的实施，必须有赖于各级政府明确其供给职责和权限，并在此基础上适度下放必要的财权和管理权。让省、市、区、街道（乡镇）各级都能根据自身的能力范围和服务区域范围进行合理的分工合作和资源配置，一级对一级负责，着力提升政府在公共文化服务均等化方面的服务质量和水平。

“管”是针对政府管理效能。在考察财政投入与产出比的基础上，通过引入客观第三方（非营利性机结构、大学等研究机构）的外部评价，结合民众对公共文化服务均等化的测评结果，三管齐下，进行管控评估。从执行层面促使各级政府以目标为导向，以结果为导向，在公共文化服务均等化的内容供给、服务体系完善和提升公众满意度方面，进行更加精细化、更具成果意识的管理和服务。

★本文系湖南省党校、行政学院系统社科规划课题《湖南省公共文化服务均等化测度及实现路径》的阶段性成果

（作者单位：中共湘潭市委党校）

■ 编辑：云霞