把信访纳入法治化轨道

文/山东高速集团纪委书记　张维政

把信访纳入法治化轨道

文/山东高速集团纪委书记张维政

本文论述了新时期全面深入推进信访法治建设，提升信访工作法治化水平的措施和路径。

信访；法治化；建设

从1995年我国第一部《信访条例》问世，信访制度作为中国特色的国家治理体制，一直在“人治”与“法治”“弱化”和“强化”等理论与实践的碰撞中负重前行，更因信访绩效考核方式简单、地方官员对信访老户拦卡阻截、制度运行成本过高等弊端而饱受诟病。党的十八届四中全会提出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”，作为新时期信访工作的基本遵循，为信访制度指明了改革方向，提供了理论支撑，确定了路线图和时间表。

党的十八大以来，各级公共管理机关坚持改革和法治双轮驱动，厚植信访制度优势，在普及网上信访、推行诉访分离、引导群众逐级走访、改进绩效考核机制、化解信访积案等方面推出了一系列举措，降低了信访群众的权利救济成本、减轻了基层公共管理者的问责压力、使部分涉法涉诉信访回归法治正途，信访法治化建设取得了很大进展。但目前信访制度改革中的体制性障碍、信访法治化过程中的深层次问题仍然存在，信访法治化任重而道远。全面深入推进信访法治建设，提升信访工作法治化水平，是我们当前和今后一个时期面临的重要课题。

加快信访立法进程。目前信访立法方面有两种不同的声音：一种认为，宪法规定的五种诉愿权利，即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权，均是信访权利的宪法渊源，作为公民享有的基本政治权利，涉及公民的表达自由以及与公共权力机关的权利义务关系，必须由一部基本法《信访法》来进行规范；一种认为，信访权利是公民政治、经济、文化、社会等权利的纠错、修补和救济，在涉及公民上述权利的相关法律中已有明确规定，没有必要对这些救济权利重复制订一部基本法。目前我国已经形成了以《信访条例》为主体性法规，以政策性文件为支撑，以各地方信访法规为配套的信访法律体系，但该体系在整个社会主义法律体系中位阶效力较低、规范面狭窄、有关规定实际操作中存在断点等。由此可见，目前急需一部核心的、基础的、权威的法律来为信访改革定向，需要一部逻辑严谨、规范面广、配套齐全的法律来破解制度藩篱，明晰公民信访权利义务、明确信访机构的法律定位、确定信访机关的受案范围和办理程序、厘定信访工作的权力清单和责任清单。一部良好的法律不仅能规制信访人和信访机关的行为，保证信访沿着法治轨道高效运转，而且能充分释放信访制度的正能量，提升国家治理能力。

厘清信访职能定位。从上世纪90年代开始，我国进入改革攻坚期、矛盾凸显期、风险叠加期，以利益纠纷为主导的社会矛盾一直高位运行，各级党委政府维稳任务繁重艰巨，信访制度被公共管理者寄予了化解纠纷、钝化矛盾、维护稳定的厚望；同时，作为政治参与和民主监督手段的信访工作，被信访群众当作了权利救济和维护权益的重要渠道。大量的社会矛盾向信访机构积聚，各种利益纠纷向信访机构输入，信访形势严峻复杂，形成了 “参与爆炸”现象。在此背景下，理论、实务界对信访制度定位和职能进行了不懈的研究探索。有人认为，信访只能作为公共管理者与人民群众政治沟通之渠道，以诠释公共政策的正当性和国家治理的合法性，从而夯实党的执政基础，巩固党的执政地位。有人认为，信访具有不可替代的权利救济功能，它可以补齐司法救济的短板，构建多元化的纠纷化解机制，满足人民群众对简便快捷救济方式的需求。确定信访职能定位，以下几个维度需要把握：新常态下经济下行压力产生的群众信访需求，国家治理者和普通群众对信访改革凝聚的共识，历史上告御状、赴京城直诉等制度遗产的影响，群众路线和法治政府建设等政治文化的作用。由此观之，信访除了政治沟通、政治参与、民主监督等功能外，应当积极发挥补充性权利救济的职能，从而弥补司法救济漏隙，矫正“法律阴影”的缺憾，与司法救济共同形成中国特色的权利救济体系。

制定信访受理清单。社会转型以来，人们的思想观念多元多变，各种利益分歧、矛盾冲突相互交织，不少群众放弃高度专业化的行政复议、仲裁、诉讼等法定救济途径，大量矛盾纠纷涌入信访领域，信访部门承担着难以承受的“超级法院”角色。这一方面由于司法救济存在着受案范围限制多、救济成本高昂、司法程序繁琐复杂等缺陷，一方面信访制度是一种亲民性极强的“地方性知识”，它以宽准入、低费用、重调解、重和谐、重实践理性和实体正义等优势弥补了司法救济之短板，具有较高的行政效能。为更好地发挥信访救济优势，必须严格界定信访受案范围，制定信访受理清单。把涉及民商事、行政、刑事等司法救济的事项从普通信访体制中分离出来，构建信访与司法途径相互衔接、协调联动的运行机制，将属于仲裁、行政复议、诉讼范围内的案件导入司法渠道。党政部门的信访机构主要处理以下信访事项：1.现有的法律规范无法辐射到的政策性信访案件；2.已经失去了司法救济可能，但于情可行的历史遗留信访案件；3.没有明确管辖主体的跨部门的复杂疑难信访案件；4.因公共管理机关轻微的、失当的行政行为对公民权利造成伤害而引发的信访案件等。

制止滥用信访权利。信访权利是公民依据良心、道德、习惯、宪法或者其他规范性文件，采用书信、电话、上网、走访等形式，向各级公共管理机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，要求公共管理机关予以处理的资格、自由和能力，其属于公民基本人权范畴。一般认为，信访权利是宪法第41条规定的批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权的具体化，它的依法行使凸显了国家保障人权、矫正公权力任性以及治理政府失灵的意图，体现了公共权力的正当性和公共治理的合法性，能够维护诉求者的人格尊严和表达自由，极大地舒缓和排遣社会戾气，维护公共秩序和社会稳定。但信访实践中，部分群众屡屡突破法律底线、滥用信访权利，破坏了信访秩序和信访生态。首先是越级上访，即不相信基层公共管理者，越过地方政府直接到省赴京上访，与基层公共管理者玩上访—截访的太极，既增加了信访诉求成本，也妖魔化了地方政府形象，导致互不信任的零和博弈。其次是重复上访，即信访人就同一个信访事项往复循环地、持续不断地到各级信访机构上访，不惜时间、经济、物质、健康和精神代价，即便已经三级终结，信访人仍缠诉不息，导致信访公共资源浪费。第三是集体上访，以围堵公共机关、聚集于敏感地带、道路上静坐示威等过激违法方式出现，扰乱了公共秩序，影响了公共安全。《信访条例》对公民逐级走访、集体上访选派代表、信访事项三级终结有严格界定。因此，必须加大宣传力度，通过以案说法，增强信访群众的法治意识和底线思维，严厉制裁僭越法律的非法行为，通过惩戒非法行为，引导群众明底线、知敬畏、守规矩、理性表达诉求。

构建合作型信访文化。信访文化是人们介入信访领域时所具有的特定的认知、情感和价值观，是政治文化、法律文化的重要组成部分，也是信访制度的象征意义和符号系统。它不仅引导着信访人的行为模式，而且也影响着信访制度变迁方向。传统的人治治理模式、进京直诉制度、清官崇拜思想，依然强烈地影响着国民政治心理和法治信仰；“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的闹事哲学、“信访不信法、信上不信下”的青天心理依然顽强支配着信访群众的行为。构建新型信访文化，打破公共管理者与信访群众零和博弈的魔咒，首先要求信访机构与信访群众必须严守信访法规。以法治为检验尺度，衡量信访群众表达诉求是否在法治轨道上、法律框架内和法定渠道中，衡量公共管理者是否恪守了“诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活苦难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理到位”要求。其次，不断提高各级公共管理者的法治信仰，提高运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力，努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。再次，扩大以合作和信任为内容的社会资本存量。要发挥信访听证、人民调解、官民对话等协商民主优势，培植宽容理性、相互信赖、恪守规则、厉行法治的信仰，打造协商合作而非对抗博弈的政治文化，构建国家治理与公民参与的良性互动格局。