社会组织参与公共危机管理的必要性分析——基于系统论角度的阐释

陈海燕 万志红 李晓然

(云南大学 云南 昆明 650000)

社会组织参与公共危机管理的必要性分析
——基于系统论角度的阐释

陈海燕 万志红 李晓然

(云南大学 云南 昆明 650000)

中国在构建和谐社会的进程中正面临着经济政治制度的转型，各种内生和外部辐射的风险因素正逐步聚集，加之现代科学技术的迅猛发展所蕴涵的高度不确定性和复杂性，导致各类公共危机事件频繁发生，政府整齐划一的公共服务制度所提供的公共服务在服务类型、专业化水平等方面都已远远不能满足需求，使得高成本、低效率以及低社会动员能力的传统政府公共危机治理模式受到挑战，由此，公共危机的应对必然要求纳入包括非政府组织在内的所有利益相关者的力量和资源，形成社会整体应对格局。本文将从系统理论视角入手，结合社会组织参与公共危机管理中的困境分析，探讨社会组织参与政府危机管理的必要性。

社会组织；公共危机管理；必要性

1 社会组织与政府在公共危机管理中的优劣势分析

我国正处于一个危机多发的环境中，已经开始进入到了一个公共危机频发的时期。随着市场经济的快速发展和社会结构的急剧转变，公共危机难以应对、日益复杂，政府占主导地位，在宏观调控和协调组织方面发挥重要作用的传统公共危机治理体制已经不再适合新形势的发展，单纯依赖政府独自应对公共危机已成为过去。在利益多元化的今天，必须充分考虑到公众和不同社会群体的需求，充分利用和最大限度的发挥社会组织的民间性、非营利性和自主性等独特优势，弥补政府的不足，形成政府与社会组织之间的良性互动，实现两者的合作关系，最大程度地实现社会的安全与稳定。由上可知，在公共危机管理中，政府处于主导地位，拥有强大的权利和组织资源，充当着调控者、支持者等，而社会组织则在危机前充当危机隐患的发现者和预防者，在危机中充当公共资源筹集者和服务提供者，在危机后充当监督评估者和恢复者。那么二者在公共危机管理中分别都具有哪些优势和存在哪些问题呢？

1.1 政府在公共危机管理中的优劣势

公共危机管理也常被称作是“政府危机管理”，有很多人在界定“公共危机管理”的时候，特别强调政府在危机管理中的主导作用。政府在公共危机的预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建各环节的管理主要依托于以下两种资源：权力资源与组织资源。

1.1.1 政府的优势分析

第一，政府的权力资源使政府具有相对于市场、公民社会更强的规范能力、影响能力、控制能力、整合能力以及动员能力。第二，政府具有独特的组织资源来面对公共危机。科层制是政府实施社会管理的组织架构与统治方式。面对公共危机的突发性与紧急性特点，政府自上而下的命令服从组织体系以及管制与命令方式的运用，往往能够满足公共危机快速动员、快速行动的需要。尤其在公共危机的应对与处置阶段，政府的组织资源更是具有很强的优势。

1.1.2 政府的劣势分析

第一，我国现有的政府危机管理体系没有持续能力。对于公共危机管理，没有设置统一的管理机构，危机来临时各级政府设立一个临时的应急机构来应对。危机结束后，应急机构就宣告解散。由此对相关部门的管理不能规范化，容易造成宏观领导和具体执行脱节，一些重要资料都随之分散到各相关机构和政府部门，没有组织来进行危机信息的搜集、整理以及危机解决后的经验总结，完善类似的危机管理预案。

第二，垂直设置的危机管理组织系统使得危机管理效率低下。现在的各种危机事件大都起源于地方，地方政府应当成为危机事件的关键处理者。但我国的行政权力主要集中在中央，地方政府掌握的应对公共危机的权力和资源相当有限，在危机管理中地方往往过于依赖上级相关主管部门，被动执行中央政策的局面，导致了很多问题的悬而未决。

第三，危机管理中的协调和沟通困难。现在的公共危机事件由单一性危机转为复合型危机，应急管理中涉及交通、消防、医疗卫生、救援、安全、环境、军事和能源等各个部门。但是，各政府部门、组织之间缺乏合作、协调与沟通，政府的“条块”分割却阻碍了管理效率。

第四，政策信息系统建设落后。目前，我国危机的信息基本上是通过政府内部渠道进行传播，并且通常严格控制在决策层、相关的政府部门和相关的技术专家的范围内。造成公众无法获得真实的政策信息，对政策产生误解，再加上各种小道消息纷纷出现，增加了公众的恐慌情绪，危机管理会因此而陷入被动，可能会使一部分公众的正常利益受到影响，公众在恐慌状态下会对危机管理政策产生误解，抗拒政策的调节和指导，导致政策无法实施。

1.2 社会组织在公共危机管理中的优劣势分析

1.2.1 社会组织的优势分析

第一，组织结构上的优势。相对于政府金字塔型的层级结构，社会组织一般不会采取集中领导的垂直等级式体制，大多平等、自愿的结合在一起的，组织的活动是通过民主、非强制的方式展开的，可以灵活调整工作方向和内容，并根据实际情况不断修改策略，将触角伸向政府无法顾及的地方。同时，社会组织在工作中特别注重引导社会公众参与、与社会成员打成一片、使用志愿者等等，能够更好的把民众各方面的诉求表达出来，有效的凝聚民间资本、整合社会资源，对公共危机做出迅速反应。第二，资源筹措上的优势。虽然社会组织的资源筹措能力不能与政府相比，但来源广泛，更能根据具体需求与不同定位服务于多元化和多样化的需求。它们注重细节、提高效率，危机的发生往往会涉及方方面面的影响，从重大的生命财产到细微的情绪心理。第三，信息交流的优势。相对于政府正式信息平台，社会组织提供的信息往往更加丰富、具体，专业性和针对性强。重大突发事件爆发后，社会组织在危机管理中通过来源于深入了解具体情况的志愿者、公民个人等提供的信息，将更丰富、更具体的需求与情况反馈给相关组织，提高救助的针对性和效率。第四，提供专业服务的优势。社会组织可以有效弥补政府的缺漏，针对具体个人或是群体的特殊需求提供弹性化和多样化的服务。

1.2.2 社会组织的劣势分析

第一，资金供给不足。政府的财政拨款与财政补贴是我国社会组织资金供给的主要来源，该项来源几乎占了社会组织所有资金来源的一半，例如社会捐助、服务性收费等形式的资金来源只占了很小一部分。第二，内部体制与管理不完善。作为弥补市场失灵、政府失灵的社会产物——社会组织，它是由志愿者所组成，志愿者们有着自己光荣的理念和使命。但它的组成方式灵活多变、适应性强、成本低下等特点也造就了组织在内部体制和管理上的许多不足之处。第三，高水平专业人才紧缺。出于社会组织内部资金严重紧缺，内部体制与管理的不完善，进一步造成了高水平专业人才的流失，从另外一个角度来看，社会组织发展缓慢，社会地位不高、社会公信力不强，组织成员待遇偏低、不稳定，也是导致社会组织中高水平专业人才紧缺的一个重要原因。

2 社会组织参与公共危机管理的必要性分析工具

2.1 系统理论

系统论的体系形成于20世纪40年代前后。随着以系统为研究对象的“系统论、信息论、控制论”等系统理论的形成，系统论得以逐步发展、完善并广泛运用。系统论主要指从整体上认识客观世界的一种科学理论和思维方式。根据系统论创立者贝塔朗菲的观点，作为诸多要素有机构成的整体，系统具有关联性、结构性、开放性等特征。用系统论的观点分析问题，要求运用普通联系和整体思维的理念，辩证地分析一切问题，从各子系统的设定到整个系统的集成和协调，都要着眼系统运行的整体性和长效性，考虑系统结构的递阶性和层次性，联系外界条件变化的环境适应性。

2.1.1 系统整体性原理

系统整体性原理指的是，系统是由若干要素组成的具有一定新功能的有机整体，各个作为系统子单元的要素一旦组成系统整体，就具有独立要素所不具有的性质和功能，形成了新的系统的质的规定性，从而表现出整体的性质和功能不等于各个要素的性质和功能的简单加和。系统的整体性，常常又被说成系统整体大于部分。

2.1.2 系统层次性原理

系统的层次性原理指的是，由于组成系统的诸要素的种种差异包括结合方式上的差异，从而使系统组织在地位与作用，结构与功能上表现出等级秩序性，形成了具有质的差异的系统等级，层次概念就反映这种有质的差异的不同的系统等级或系统中的高级差异性。系统的层次性犹如套箱。

2.1.3 系统开放性原理

系统的开放性原理指的是：系统具有不断地与外界环境进行物质、能量、信息交换的性质和功能，系统向环境开放是系统得以向上发展的前提，也是系统得以稳定存在的条件。事物的发展变化，内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。为使外因通过内因而起作用，这就需要系统与环境之间，内因与外因之间发生相互联系和相互作用。

2.1.4 系统的目的性原理

系统目的性原理指的是，组织系统在与环境的相互作用中，在一定的范围内，其发展变化不受或少受条件变化或途径经历的影响，坚持表现出某种趋向预先确定的状态的特性。系统的目的性表现出系统发展方向的确定性方面。由于自组织系统自保持、自调节自稳定，因而系统的发展就表现出某种确定不够的方向。

2.1.5 系统突变性原理

系统突变性原理指的是，系统通过失稳，从一种状态进入另一种状态是一种突变过程，它是系统质变的一种基本形式，突变方式多种多样，同时系统发展还存在着分化，从而有了质变的多样性，带来系统发展的丰富多彩。

3 社会组织参与公共危机管理的必要性分析

公共组织作为一个开放的复杂巨系统始终与外界进行着物质、能量和信息的交换，与此同时，公共组织系统内部各子系统之间也处于相互作用的过程之中。对于公共组织系统而言，其运动、变化和发展是政府与社会组织为追求自身利益而相互博弈的结果。政府与社会组织因为利益诉求而产生的竞争和冲突造成公共组织系统的无序和混乱，不利于提供公共服务和实现公共利益。

在公共危机管理中，政府与社会组织同样存在着利益竞争与冲突。在公共危机管理中，公共组织的职能是预防、解决公共危机，并进行事后恢复与重建，但由于二者在公共组织系统中的不同作用与地位，加上各类环境因素的影响，他们趋于为维护自身的短暂利益竞争而避免合作，既不利于二者的发展，更不利于公共组织目标以及公共利益的实现。那么，在特定的政治、经济、社会等环境下，社会组织应该如何参与到政府公共危机管理中去以实现公共利益最大化呢，本文将在运用博弈论分析的基础上运用系统论进行分析。

从整体上看，公共组织系统是由政府与社会组织组成的有机整体，相对于政府，社会组织处于次要地位，实现人民的利益是政府的天职，由于存在政府失灵，就出现了社会组织承担起本应由政府但政府又无法承担的部分职能，从根本上来说，社会组织存在的价值也是为实现公共利益。然而，它们由于自身的利益诉求相互竞争，政府组织将社会组织看作是竞争者而非合作者，对社会组织的发展持保守态度，并采取了一系列限制其发展的措施。而社会组织也对政府组织的压制报以敌视态度，为了自身的发展，很多社会组织采取与政府组织不合作的方式。由此，在公共危机管理中，政府与社会组织相互博弈，竞争多于合作，最终的结果是导致公共组织系统自身的运行和发展问题，损害公共利益。

从公共组织系统各子系统内部的关系来看，在政府组织和社会组织在公共危机管理过程中同样存在着诸多问题。除了上文中对政府的劣势分析，社会组织组成方式灵活多变、适应性强、成本低下等特点同时也造就了组织在内部体制和管理上的许多不足。系统的开放性原理强调封闭的系统最终都会灭亡，公共组织系统需要适应环境变化与其所处的环境中的其他系统进行物质、信息、能量的交换，而作为其子系统的政府与社会组织同样也需要与外界进行交流，其中就包括二者之间的物质、信息和能量的交换与补充。

基于如上分析，可以得出结论：政府与社会组织作为公共组织的子系统，都在为实现公共利益，也即公共组织系统的目标而运作，各自利益最大化并不代表公共组织系统的利益最大化。所以，政府与社会组织在公共危机管理中不应只顾及自身的局部利益，而应在公共利益最大化的基础上追求自身的利益，积极寻求合作，扬长避短，在公共危机管理过程中发挥着各自的特点和独特作用，政府充当着调控者、支持者等的角色，社会组织发挥着危机预防、资源筹集、事后评估等功能，最终形成“正和博弈”，并且使得公共利益最大化。

4 结语

本文用系统论对政府与社会组织合作进行公共危机管理的必要性分析，从系统论角度分析，政府和社会组织作为公共组织系统的子系统，既有自己的利益诉求，又必须按整体性原理和开放性原理要求局部利益服从与整体利益，二者必须互通有无，进行信息、物质等交流，才能促进公共利益的实现和二者的良好发展。由上可以得出，在公共危机多发时期，政府与社会组织有机合作进行公共危机管理已成为时代发展的要求，而且关于社会组织参与公共危机管理的理论已有很多研究与实践。那么，在我国政治、经济、社会等大环境高度变化和公共危机多发的转型背景下，政府如何处理好与社会组织的关系，充分调动其积极性，在现有研究的基础上还需要深度探究，并在不断的实践中总结和探索。

[1] 朱晓霞，韩晓明：《对我国政府公共危机应急管理体系的系统分析》[J].《学术交流》，2009(3).

[2] 马海韵：《非政府组织参与公共危机治理的理论基础和现实优势》[J].《行政伦坛》，2011(6).

陈海燕(1991.04-)，女，彝族，云南个旧人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：地方政府管理。万志红(1991.12-)，女，汉族，云南昆明人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：卫生事业管理。李晓然(1990.09-)，女，汉族，河北石家庄人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：城市管理。

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1672-5832(2016)03-0179-02