对地方公立高校内控缺陷识别与认定的研究

韩开军

摘要：高校内控建设是高校改革和健康发展的主要支撑，对地方公立高校的内控进行研究总结是提升高校整体管理的推动器，因此着力全面关注新经济常态下地方公立高校内控的发展是完善高校整体管理体系的一个着眼点。为此本文简要总结当前地方公立高校内控的特点，在此基础上，研究当前地方公立高校内控缺陷并对其进行系统的识别和认定，以及进一步剖析高校内控缺陷形成的原因和过程机制。

关键词：地方公立高校 内控缺陷 识别与认定

一、引言

最近，媒体接连爆出地方多所公立高校发生贪污舞弊、高校资产非法挪用流失等案件，给高校的发展以及社会等都带来了严重的负面影响。从某种角度上讲，终究是公立高校对内控缺陷的关注、识别不够重视和科学明晰，导致对内控缺陷的认定不够准确，从而对内控缺陷的原因和形成机制没有较好的把控，最终导致高校内部未形成高效的内控体系。因此，本文对地方公立高校（下文称高校）内控缺陷现状进行较为系统的梳理总结，以此对地方高校内控缺陷进行识别和级别认定，并据此探索地方高校内控缺陷出现的原因和过程机制。

二、地方公立高校内控的特点

地方公立高校属于行政事业单位，其内控的特点有别于企业，首先体现在组织结构的特殊上，具体体现在高校的资产属于公共资产，其存在的使命不以盈利为最终目的，相对应的组织框架的设计上与企业差距较大，比如一般不设股东大会等，地方政府资金支持关系使得高校的组织架构的管理者是政府，政府一般委托校长对高校进行内部管理，设立行政事业单位特点的纪委部门。高校组织结构的特殊性，决定了内控组织结构的特殊性，致使高校的内控体系相对薄弱。其次高校内控的特点还体现在风险压力大。因为高校主要是地方政府出资办学，资金来源渠道较窄，经营收入较少，加剧了高校内控的风险。最后高校内控的特点还体现在权利划分的层级，我国高校实行校党委指示下校长管理体制，导致其权利的划分较为复杂，加剧了内控缺陷发生的机率。

三、地方公立高校内控缺陷的识别和认定

（一）地方公立高校内控缺陷本质的界定

地方高校内控缺陷本质是在没有基于单位自身组织结构的特殊性和实际情况，在内控设计上与内控目标和单位自身发展目标存在偏差，在内控的实施中，没有形成以自身目标为导向的规范的执行体系，最终导致高校在目标的实现过程中，没有发挥内控应有的职能而暴露出不利于高校长久发展的问题。总之，主要从内控目标的偏离的概率和程度来识别和界定高校的内控缺陷。

（二）地方公立高校内控缺陷的识别

地方公立高校内控缺陷的识别主要指的是基于行政事业单位内控特点和内控缺陷的表现，参照行政事业单位内控规范指引，如何将缺陷找出来的命题，目前地方公立高校内控缺陷的识别主要体现在内控整体环境缺陷和内控风险评估缺陷及其内控执行措施和方法缺陷三大方面。经过资料的整理和总结，具体体现在以下几方面。

1.地方公立高校内控整体环境缺陷的识别

内控环境缺陷主要表现为，地方公立高校内控的项目不全面，内控机构不健全甚至尚未建立，内控人员配备不齐全，职能及其部门设置不合理，导致内控各部门在实施内控的过程中衔接融通性比较薄弱，甚至存在“隔层”现象，内控制度松散，内控意识比较薄弱等。当高校内控部门职能划分不清，尚未形成部门负责等现象时，说明该高校存在内控环境缺陷，此时高校内控单位负责人应该站在单位整体角度，对不利于内控活动实施的内控环境缺陷的识别提取并且进行梳理优化负责，根据本单位实际情况，对构建整个高校内控体系进行筹划。

2.地方公立高校内控风险评估缺陷的识别

地方公立高校内控风险评估缺陷主要为风险评估的目标设定不明确、不符合高校当前的状况；内控风险识别上不够全面，甚至有选择性的进行内控风险评估等不良行为；风险分析上未采取适当的定性和定量的分析方法，这些缺陷导致了内控风险评估的缺陷和内控风险对策选择的不当，比如当某个高校内控规章制度对内控风险评估环节缺失；相关内控工作人员未进行风险评估就实施内控活动等行为都可以识别为内控风险评估缺陷，需要及时地关注高校内外部情况的变化，进行内控各个环节的风险评估，加之不良后果的影响，积极的将内控风险评估的缺陷识别并且加以处理。

3.地方公立高校内控执行措施和方法缺陷的识别

当前不少地方公立高校的内控措施出现缺陷，主要是高校业务层面具体操作中出现问题。比如一些高校的财务岗位涉及职位分离的，没有执行不相容职位分离制度，导致高校经济问题频出；一些高校的校长权力过大，中层权责不匹配等现象显然是内部授权审批出现问题；不少高校的日常活动管理混乱，效率低下主要是因为归口管理不一致；不少高校经常出现预算编制、审核、实施、调整到预算总结各个环节的问题，资金浪费严重，成本支出过高等主要是因为预算管理不严格；会计核算程序不规范，会计信息披露存在问题等是因为会计控制方面存在问题；信息不透明不公开，信息不对称性严重，也是舞弊现象出现的重要原因。总之，当高校在日常运转中出现问题时，一般是内控执行措施存在缺陷，主要着眼于高校内控制度的完善、监督的加强以及内控流程的优化两个主要方面。

（三）地方公立高校内控缺陷的认定

地方公立高校内控缺陷的认定主要是指基于地方公立高校内控缺陷的识别，基于内控缺陷对高校整体运转情况影响的程度，将内控缺陷进行重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷三个等级的划分，对完善高校内控起到很好的警示和参考效果。

1.地方公立高校内控重大缺陷的认定

内控重大缺陷主要是指地方公立高校内控单个或者联合多个内控缺陷已经对高校的发展和内控的有效性造成了严重和实质性的负向影响，重大缺陷导致高校内控体系需要重塑。高校重大内控缺陷通常表现和认定参考主要有：没有依据单位内部的实际情况建立内控体系；高校内部的运转活动缺乏有效的规范控制措施；高校内控存在较大的风险，如不及时消除，将严重影响内控措施的实施；单位内部存在严重的舞弊、资产非法挪用流失、会计报表重大虚假遗漏等，都是内控重大缺陷的认定，关系高校的根本发展，需重点关注和及时处理。

2.地方公立高校内控重要缺陷的认定

地方公立高校内控重要缺陷主要是指内控单个或者联合多个内控缺陷已经对高校的发展和内控的有效性造成了一定的影响，影响程度次于重大缺陷，内控体系需要完善和优化。高校内控重要缺陷认定主要参照有：内控环境不够优化，比如岗位职能过于细化，权责落实情况一般；对部分内控风险未识别；内控执行不规范，执行方法相互断层现象不严重。重要缺陷需要单位负责人及时修订，谨防扩展成最大缺陷。

3.地方公立高校内控一般缺陷的认定

地方公立高校内控一般缺陷主要是指除了重大缺陷和重要缺陷以外的其他内控缺陷。对高校内控一般缺陷认定具有重要参考价值的几点是：内控环境较好，风险评估过程恰当；内控能及时的防范绝大多数风险；内控执行措施有细微的瑕疵。一般缺陷只需内控各个岗位相关人员调整即可。

四、我国地方公立高校内控缺陷形成的原因和过程机制

基于对地方公立高校内控的识别和缺陷级别的划分和认定的研究，深刻剖析其内控的特点和内控缺陷的本质，高校内控缺陷形成的原因和过程机制主要有以下几方面。

（一）地方公立高校内控的意识薄弱，评估和识别内控风险的能力较弱

地方公立高校内控缺陷在很大程度上是由于单位内控意识不强引起的，将其内控的重视边缘化和形式化，导致不少高校没有建立起良好的内控环境，并且疏于对内控活动的管理，尤其是在内控风险的评估和识别上尤为松散不严谨。长此以往将导致不少高校发生重大的内控缺陷和重要的内控缺陷，严重影响高校的发展和声誉，不利于高校的长久发展。

（二）地方公立高校内控制度不完善，内控措施执行不规范

当前我国部分地方公立高校的内控制度不完善，内控制度体系不健全，内控制度条款规定不全面、不清晰，内控制度不够细化，综合概况和泛化性特征较明显，指导性不强，这也一定程度上导致了内控组织结构和执行体系的松散不严谨，导致内控方法和措施的执行缺少良好的指引。内控执行的措施不严谨初期会导致一般或者重要缺陷的发生，但如果不及时纠正，其在不断地发展传承过程中就会导致内控重大缺陷的出现。因此，完善内控制度，强化内控措施执行的规范两方面理论与实践的结合性将是防范内控缺陷的有力保障。

五、总结

对高校内控进行识别和认定对于完善高校内控措施，提升高校内控水平有着举足轻重的作用。本文在梳理高校内控的特点的基础上剖析了目前地方公立高校内控缺陷，并对其进行系统的识别和认定，以及进一步剖析高校内控缺陷形成的原因和过程机制，以期对高校内控缺陷有更深的研究，指导和促进高校内控建设的发展，进而提高高校的发展水平。

（作者单位：东莞理工学院）