公法秩序下的私权保护——厦门居泰安物业管理有限公司诉上海市黄浦区市场监督管理局再审案

编写人：阎　巍　最高人民法院行政审判庭法官

公法秩序下的私权保护——厦门居泰安物业管理有限公司诉上海市黄浦区市场监督管理局再审案

编写人：阎巍最高人民法院行政审判庭法官

行政处罚 行政给付 质权

【裁判要旨】

行政行为合法性的判断一般应当以行为作出时所依据的事实依据和法律规范为基准。但当有新的证据表明该行为作出时所依据的事实与客观事实不符，且该行为继续存在可能侵害行政相对人或利害关系人的合法权益的，行政机关对原行为负有改正义务。行政机关拒绝改正的，人民法院可依据《行政诉讼法（修订前）》第54条第3项或《行政诉讼法（修订后）》第72条之规定，判决行政机关履行改正义务。

【相关法条】

1990年《行政诉讼法》第54条

2014年《行政诉讼法》第72条

《最高人民法院关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》（法发［2005］62号）

【案例索引】

一审：上海市黄浦区人民法院（2002）黄行初字第83号行政判决

二审：上海市第二中级人民法院（2003）沪二中行终字第11号行政判决

再审：最高人民法院（2013）行提字第7号行政判决

【基本案情】

原审法院查明：黄浦工商分局受上海市工商行政管理局的指令，调查上海吴淞海关移交的柏德贸易有限公司(以下简称柏德公司)涉嫌走私

再审判决书·二维码羊毛案。黄浦工商分局于1999年9月7日依法立案后，即对存放于上海市宝山区宗福仓库的涉案澳大利亚进口羊毛采取了扣留措施，并进行调查。嗣后，经有关鉴定机构对该批羊毛进行鉴定，发现已出现脱脂变质现象，黄浦工商分局遂依法先行拍卖，得款人民币7,196,545.66 元。因查不到相关当事人，黄浦工商分局于1999年l0月16日在《文汇报》上刊载公告。公告载明：限有关该批羊毛的所有人于公告发布之日起3个月内，携带有关合法证明前往黄浦工商分局下属的支队接受调查。如逾期，黄浦工商分局将依照《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第61条的规定予以处理。由于货物所有人未在通知期限内出现，黄浦工商分局依照上述规定，于2000年3月7日作出了涉案被扣羊毛为无主财产并上缴财政的决定。

该院另查明，厦门建行在涉案羊毛之上设有质权。福建省厦门市中级人民法院（以下简称厦门中院）于2000年7月26日作出(1999)厦经初字第215号民事判决，其中认定，厦门建行于1998年7月31日与柏德公司签订的质押合同连同其与厦门凯天贸易有限公司(以下简称凯天公司)签订的借款合同均合法有效。凯天公司如未按时还款，则厦门建行有权拍卖柏德公司提供担保的质物（即涉案羊毛）。判决生效后，厦门建行申请法院强制执行；厦门中院于2001年7月23日作出裁定，认定凯天公司与柏德公司已停业，无经营场所，质物又被黄浦工商分局没收，已无财产可供执行，故裁定中止执行。厦门建行遂提起本案行政诉讼，请求判决撤销黄浦工商分局作出的没收涉案羊毛的决定，并判决该局给付厦门建行拍卖上述财产所得款人民币7,196,545.66元。

最高人民法院对对一审查明的事实基本认可。鉴于黄浦工商分局是否在被诉行政行为作出时即已知道涉案羊毛设定质权的事实，直接影响对被诉行政行为合法性的评价，有必要就此进行补充调查。故在本案审理过程中，围绕上述事实，最高人民法院依职权查明了以下四个方面的问题：（一）关于厦门建行是否告知黄浦工商分局涉案羊毛设有质权的问题。厦门建行代理人林清军称，其曾找到黄浦工商分局局长查询涉案羊毛的处理情况。经查，其所指称的局长2000年8月才上任，此时涉案羊毛已经处理完毕，故其证言与本案不具有关联性。（二）关于厦门中院是否告知黄浦工商分局涉案羊毛设有质权的问题。厦门中院报告本院称，关于该院办理民事案件过程中与黄浦工商分局及其上级机关联系的情况，只能以卷宗材料为依据。经查阅卷宗材料，其中并无该院派员至黄浦工商分局及其上级机关调查该案的相关记载。至于发函，卷中虽有该院发给黄浦工商分局的三份函件，但均无回执。上述证据无法证明黄埔工商分局通过厦门中院获悉涉案羊毛设有质权。（三）关于黄浦工商分局在扣押过程中是否获悉涉案羊毛设有质权的问题。结合原宗福仓库保管员张建国证言等有关证据，上海吴淞海关将案件移交黄浦工商分局时，涉案羊毛已经由被查扣地点宗福仓库转移至其他仓库，故不能认定黄浦工商分局通过宗福仓库的仓单或其保管人员得知涉案羊毛设有质权的有关情况。（四）关于黄浦工商分局是否在案件移交过程中获悉涉案羊毛设有质权的问题。上海海关法规处周培荣、上海吴淞海关办公室洪广平的证言以及厦门中院询问上海吴淞海关调查科奚晓军的调查笔录等证据，能够证明吴淞海关在涉案羊毛走私案调查期间获知涉案羊毛设有质权，但其在移交案件时是否将此情况告知黄浦工商分局，由于案卷材料记载缺失而无法查明，故无法认定黄浦工商分局通过上海吴淞海关的告知而获悉有关情况。综上，现有证据不能证明黄浦工商分局在作出被诉行政行为之前已获悉涉案羊毛设有质权，应当推定黄浦工商分局对此并不知情。

该院另查明，厦门建行曾于1999年12月6日将涉案羊毛的质权转让给中国信达资产管理公司福州办事处，该办事处又于2006年12月15日将相关权利转让给厦门居泰安物业管理有限公司（以下简称居泰安公司），厦门中院据此分别于2007年3月14日和2007年3月22日作出两份民事裁定（案号均为（2001）厦经执字第36号），将确认质权效力的生效民事判决的申请执行人变更为居泰安公司。厦门建行在本案庭审中表示，同意由居泰安公司行使本案诉权。

此外，根据中共上海市黄浦区委员会于2014年9月26日发布的《关于组建上海市黄浦区市场监督管理局的通知》（黄委［2014］170号），黄浦工商分局与上海市黄浦区食品药品监督管理局等部门合并为上海市黄浦区市场监督管理局。

【裁判结果】

上海市黄浦区人民法院一审判决：一、维持上海市工商行政管理局黄浦分局作出的将涉案羊毛作为无主财产上缴财政的具体行政行为；二、驳回厦门建行的其他诉讼请求。

上海市第二中级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。

最高人民法院再审判决：一、撤销上海市黄浦区人民法院（2002）黄行初字第83号行政判决；二、撤销上海市第二中级人民法院（2003）沪二中行终字第11号行政判决；三、责令上海市黄浦区市场监督管理局在本判决生效之日起15日内将涉案羊毛涉嫌违法的问题交由有权机关处理，或者在本判决生效之日起15日内依职权启动调查并在其后120日内对再审申请人厦门居泰安物业管理有限公司提出的返还涉案羊毛拍卖款的请求作出处理；四、驳回厦门居泰安物业管理有限公司的其他诉讼请求。

【裁判分析】

最高人民法院审理认为，本案存在三个主要争议焦点：一是居泰安公司作为本案再审申请人是否适格；二是被诉行政行为是否合法以及被申请人是否负有相应的改正义务；三是涉案羊毛拍卖款应否返还给再审申请人。

一、关于居泰安公司作为本案再审申请人是否适格的问题

对黄浦工商分局作出的认定涉案羊毛为无主财产并上缴财政的决定，厦门建行享有包括起诉、上诉和申请再审在内的寻求司法救济的一系列诉讼权利。厦门建行之所以享有上述诉讼权利，基础在于其涉案羊毛质权人的特定身份，这一身份使其对被诉行政行为具有了诉的利益，而该利益通过质权的连续两次转让，已经连同厦门建行对凯天公司的债权一并转移至居泰安公司名下。厦门中院根据两份转让合同作出的（2001）厦经执字第36号民事裁定，将（1999）厦经初字第215号民事判决的申请执行人变更为居泰安公司，并明确由居泰安公司继续行使厦门建行的权利义务，表明该公司的质权人身份已经得到司法确认。在此情况下，居泰安公司承继厦门建行原有诉讼地位的条件已经成就，加之厦门建行在本院庭审中对于居泰安公司申请再审明确表示同意，故本院认可居泰安公司的再审申请人资格。针对被申请人提出以票据、债券、存款单、仓单、提单出质的，质权人再转让或者质押无效为由否认居泰安公司再审申请人资格的主张，因涉案质权系以羊毛为标的的动产质押，而非以有关单据为标的的权利质押，本院对此不予支持。针对被申请人提出再审申请人以打包形式低价购入涉案债权和质权，系通过民事法律手段变相造成国有资产流失行为的主张，根据《最高人民法院关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》（法发［2005］62号）第3条有关“金融资产管理公司转让、处置已经涉及诉讼、执行或者破产等程序的不良债权时，人民法院应当根据债权转让协议和转让人或者受让人的申请，裁定变更诉讼或者执行主体”之规定，上述主张难以成立。针对被申请人提出涉案羊毛的质权自2000年7月26日厦门中院的民事判决生效时方成立，并指出厦门建行1999年12月6日将质权进行转让与该行在原审中陈述的事实矛盾，意在否认质权转让效力并据此否认居泰安公司承继诉权资格的主张，根据《担保法》第64条关于“出质人和质权人应当以书面形式订立质押合同。质押合同自质物移交于质权人占有时生效”之规定，结合厦门建行与柏德公司质押合同签订时间为1998年7月31日、该行实际取得质物时间为同年7月22日等事实可以认定，涉案羊毛的质押合同至少在质权转让之前的1998年7月31日即已生效，故上述主张于法无据。

二、关于被诉行政行为是否合法以及被申请人是否负有改正义务的问题

评价被诉行政行为的合法性，一般应当以该行为作出时行政机关能够发现的事实为依据。事后出现的新证据，即使足以证明被诉行政行为作出时所依据的法律事实与客观事实不符，只要该客观事实是行政机关在作出行为时无法发现的，人民法院就不宜以此简单否定行政行为的合法性并据此撤销。但是，按照依法行政的基本原则，行政机关一旦发现已经作出的行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，且该行为会损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益时，即有义务依法及时改正。本案中，被申请人对涉案羊毛进行调查，由于查找不到相关当事人且货物所有人经公告仍未出现，遂依照当时生效的《暂行规定》对无主财产认定的相关要求，作出了被诉行政行为合法予以维持的决定。鉴于此，在现有证据不能证明被申请人知道涉案羊毛设有质权的情况下，对再审申请人提出的撤销被诉行政行为的请求，本院不予支持。同时，被申请人事后发现涉案羊毛设有质权，其知道或者应当知道被诉行政行为与客观事实不符，即依法负有改正义务。该义务包括两项内容：一是就涉案羊毛可能涉及的违法问题，依照法律规定的处理权限作出判断。被申请人如果无权处理，则交由有权机关继续调查；如果有权处理，则自行组织调查。二是被申请人如果有权处理，则应一并对再审申请人提出的返还请求作出处理。参照国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定，被申请人应在判决生效之日起15日内移交有权机关调查；如果自行调查，则应在启动调查之日起120天内作出处理。对于再审申请人提出的被诉行政行为依据的《暂行规定》未经公布，而且与《民事诉讼法》相抵触的主张，由于《暂行规定》于1996年10月17日颁布，该规定第61条中的无主财产与《民事诉讼法》规定的无主财产性质并不相同，故该主张于法无据，本院不予支持。居泰安公司还提出，被诉行政行为是没收决定，并进而主张该决定违反行政处罚程序规定。本院认为，被诉行政行为系依据《暂行规定》第61条作出的视为无主财产上缴财政的决定，并非针对相对人违法行为作出终局处理的没收决定，在性质上不属于行政处罚。一审判决针对厦门建行提出的相同主张进行审查，在作出同样结论的同时指出被申请人参照没收物品进行处理的做法欠妥，并无不当。

三、关于涉案羊毛拍卖款应否返还给再审申请人的问题

被申请人将涉案羊毛拍卖款上缴财政是被诉行政行为的核心内容，再审申请人提出的判令被申请人返还涉案羊毛拍卖款的再审请求能否实现，取决于被申请人在本案判决之后对涉案羊毛涉嫌走私问题如何作出处理。对此，如果能够认定涉案羊毛为走私物，则应当由有权机关依据有关法律规定作出处理决定；如果涉案羊毛不属于走私物，则以无主财产为由没收设有质权的涉案羊毛拍卖款显属不当。虽然被申请人在拍卖款上交国库后已不实际控制这笔款项，但作为给付义务主体，其负有启动涉案羊毛拍卖款返还程序的义务。根据现有证据，涉案羊毛是否为走私物尚不明确。依据《海关法》等有关规定，走私物的认定属于海关等行政机关的法定职权，不宜由法院直接作出认定。因此，对涉案羊毛是否属于走私物作出判定并进而判断被申请人是否负有启动返还程序的义务，需要有关行政机关通过相应的行政行为予以认定。

综上，被诉行政行为虽然不宜由法院判决撤销，但有新的证据表明该行为作出时所依据的事实与客观事实不符，且该行为继续存在可能侵害再审申请人的合法权益，对此，被申请人负有改正义务。根据修改前的《行政诉讼法》第54条第3项之规定，人民法院应当判决其在法定期限内履行上述义务。一审判决维持被诉行政行为，驳回厦门建行的其他诉讼请求，而未就被申请人履行改正义务作出判决，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。二审判决驳回上诉，维持原判，依法亦应予以纠正。此外，上海吴淞海关在案件移交过程中可能存在未明确告知工商部门涉案羊毛设有质权的情形，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第23条第2款之规定，人民法院本应追加上海吴淞海关为被告或第三人，原审法院未予追加确有不当，但考虑到责令被申请人进一步履行相关职责已使再审申请人获得救济机会，故为减轻当事人的诉累，本院决定不将本案发回重审。根据《行政诉讼法》第89条第1款第2项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第76条、第78条之规定，判决如下：

一、撤销上海市黄浦区人民法院（2002）黄行初字第83号行政判决；

二、撤销上海市第二中级人民法院（2003）沪二中行终字第11号行政判决；

三、责令上海市黄浦区市场监督管理局在本判决生效之日起15日内将涉案羊毛涉嫌违法的问题交由有权机关处理，或者在本判决生效之日起15日内依职权启动调查并在其后120日内对再审申请人厦门居泰安物业管理有限公司提出的返还涉案羊毛拍卖款的请求作出处理；

四、驳回厦门居泰安物业管理有限公司的其他诉讼请求。