如何在刑事申诉中发挥控申职能促成矛盾化解、息诉罢访

徐瑾　吴吉斐

摘 要 控告申诉检察部门为维护社会和谐稳定、化解矛盾纠纷、促成息诉罢访，践行执法为民观念、提升检察公信力一直不遗余力。为此，控申部门的工作人员需要转变思维方式，不断适应日新月异的申诉形式变化，应对新时代的新要求。

关键词 刑事申诉检察职能 化解 社会矛盾

作者简介：徐瑾、吴吉斐，浙江省桐乡市人民检察院，从事刑事申诉、举报、控告、接待信访工作。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.205

申诉人对人民检察院诉讼程序已经完结的刑事处理决定不服或人民法院已经发生法律效力的刑事裁、判不服而提出要求重新处理的诉讼活动，在刑事检察活动中定义为刑事申诉，是当事人参与到司法活动中的一种方式，同时也是检察机关依法行使法律监督职能、保障当事人合法权益、维护司法权威的重要程序。同时也利于检察机关发挥自身释法说理的职能，将不稳定因素化解在萌芽状态，以达到维护社会稳定，确保平安建设，构建社会主义和谐社会的目的。

一、存在于当前刑事申诉检察工作中的主要问题

（一）控告、申诉内容不能区分，导致刑事申诉检察工作无法有效开展

刑事申诉作为检察机关行使法律监督的手段，他通过复查将存在错误的案件通过提请抗诉程序来纠正，当事人申诉的目的在于其认为自身合法权益遭受侵害，需要排除妨害、消除影响、纠正案件错误，并且还一个公道。而我们办理申诉案件的目的在于希望通过纠正错误，来化解社会积怨，来缓和当事人与办案机关的矛盾。与其他办案部门相比，并不单纯只是就案办案，更重要的是做好信访背后的稳控工作，需要充分发挥联系人民群众的桥梁和纽带作用。但在实际操作过程中大多数检察机关由于办案人手不够，分工目的不明确，兼顾太多导致控申不分。从办案经历来看，控申干警的精力和工作重点大都放在举报初查、接待来访群众咨询、司法救助赔偿等工作上，而作为控申部门最重要的业务“申诉复查”则相对来说没有那么多精力来办理，因复查需要承办人员静下心，翻阅大量的案卷，分析案情寻找突破口。而平日的工作重点大部份又都在接访中，故对于办案质量确实存在一定影响。另外由于干警的知识储备、认知的不一致、业务素养的不全面等问题也会影响到控申检察部门履行法律监督职能的发挥。特别是在新试行的《刑事诉讼规则》下，控申检察部门认为应当提出抗诉的案件，将直接由承办人出庭，而不再交由起诉部门出庭。由此对于承办人的要求就更为严格，也确保了刑事申诉检察工作在化解社会矛盾的能力和作用上能不断提升。

（二）检察机关对于刑事申诉案件立案复查条件的限制，会导致矛盾激化

根据《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第十八条规定，不服法院生效刑事裁判的申诉案立案标准主要是原裁、判确有错误可能的；被害人、被不起诉人对不起诉决定不服的，收到不起诉决定书后，七日以内提出的；上级院或检察长交办的案件检察机关才予以立案复查，立案条件比较苛刻。而在实践中，仅通过初步审查，在短时期内难于准确把握是否符合立案条件，就造成了一些申诉案件因为审查不够全面、细致而出现该立未立问题，从而导致矛盾激化。

（三）刑事申诉案件审查时限过长，错过了社会矛盾的最佳化解时间

根据《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第三十六条之规定，复查刑事申诉案件，应在立案后三个月内办结，对于重大疑难复杂的可延长，但最长不得超过六个月。对于需要提请抗诉的刑事申诉案件，根据《关于刑事抗诉工作的若干规定》规定：人民检察院适用审判监督程序的抗诉案件，应当在六个月内审结，即使对于重大复杂的案件，也应当在十个月内审结。这还没有算上前期的是否受理，审查期限为七日；受理后两个月内应作出审查结案或者立案复查的决定。可见一个申诉案件从决定受理到提请抗诉最长可以用一年六个月的时间。这期间将长达一年六个月之久，审理时限太长，最终必将影响办案效率，让矛盾激化。刑事申诉案件审查时间的过长、审查程序的繁琐往往是造成部分申诉案件久拖不结的主要原因，既不能及时有效地化解社会矛盾，维护申诉人的正当利益，也严重影响了检察机关的办案进度。

（四）刑事申诉案件时效、管辖的规定不够明确，导致当事人重复申诉

在实际申诉工作中，案件经审查后发现原案的处理、裁判确有错误已作出纠正的或者案件原处理、裁判明明是正确，但申诉人仍然不服，长期缠访闹访，多头申诉、反复申诉的现象屡见不鲜，反映出刑事申诉案件在审理时效、处理程序、终结制度等方面的规定可能还不够完善，没有统一的法律来对这些行为进行规范。如我国《刑事诉讼法》对刑事申诉的规定无时效限制，申诉人在未来任何时候提出申诉都被认为是合法的。从笔者的办案经历来看，不乏上世纪80年代的案件，这类申诉人均已年迈，思维定式，对于之前的案件也已经记忆模糊，因晚年生活无法得到保障，经常在法院及检察院上访，甚至跨级上访、进京上访。而经过两级院的复查申诉后，检察机关认为当年认定的事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，且程序合法，故不再受理这类上访人的申诉。但申诉人并不信服，仍长期反复申诉。《刑事诉讼法》关于审判监督程序管辖规定，当事人可以选择性的申诉，既可以向人民检察院又可以向人民法院提出，这样往往会造成谁都可以受理，机构间相互推诿的情况。规定的不清晰、程序的不明确最终可能导致申诉无门，案件久拖不决。

二、发挥刑事申诉检察职能，妥善化解社会矛盾

（一）加强控申办案队伍建设，加强办案人员业务素养，提升化解矛盾的能力

控申检察部门作为检察机关履行监督权、行使执法权的对外窗口，是树立检察机关公信力，推进社会矛盾化解，维护社会公平正义的重要途径和方式。

1.配备高素质人才：

从某种意义上讲，刑事申诉部门的办案人员，也是监督法院、公安和检察院办案过程是否存在纰漏的工作人员，除了具备有过硬的业务素质、政治素养、扎实的工作技能，还需有强大的心理素质作保障，因此在控申干警的配置上需要一线办案骨干，需要有多年办理刑事案件的经验，能让申诉人信服以适应新形势发展的需要。此外，还要开展接待来访群众业务竞赛，刑事申诉案件和出庭抗诉等专项技能培训，并逐步使培训工作制度化、规范化。

2.转变执法观念：

申诉人上访是对其权利的救济。每个上访人都有各自不同的遭遇，此时控申检察的工作人员要切实转变执法观念，坚决克服就案办案的现象，要深入挖掘案件背后的隐情，时刻想申诉人所想，着力于解决他们的实际困难，明确把化解矛盾摆在第一位，通过释法说理，倾听来访者的心声，打开他们的心结，有效疏导和化解来访者的苦闷心理，在执法中讲究艺术性，以提高执法效果，通过执法办案切实保护当事人的合法权益，把可以当场化解的纠纷隐患当即促成息诉。

3.强化办案质量意识：

复查刑事申诉案件是控告申诉检察部门的重要职能，是公民行使申诉权的途径。在监督内容上，除了要对案件的事实认定、依靠的证据、定罪量刑的情节及适用的法律等实体问题进行审查外，也要对原案办理的程序合法性进行监督，既审查合理性又不放过合法性，做到实体和程序并重。严格把控案件质量，每一个细节都可能造成一件冤假错案的发生，因此高质高效地办好一件刑事申诉案件，就会相对减少一分社会不稳定因素。始终坚持严格执法，以事实为依据，以法律为准绳，用实事求是的工作态度，在案件质量和办案效果上下功夫，对于错误的裁判、决定要纠正到位，落实到位，善后工作处置到位，严格按照《刑事诉讼法》的规定，将申诉人最迫切需要解决的上访问题及时就地解决，才能有效化解社会矛盾。

（二）不断完善刑事申诉法律、法规，缓解重访、缠访等矛盾

目前法律法规的不完善，还不能完全解决刑事申诉案件中带来的缠访、闹访现象。只有不断健全、修正有关法律、司法解释和工作规定，适应时代发展，让刑事申诉的工作得到更细的分工，各环节高度配合，才能缓解重访、缠访、无理访等社会矛盾。

1.申诉人往往会求助于有一定经验的律师，作为申诉人的代理人本该为申诉人的权益着想，但是现实办案中却有律师滥用申诉权的行为存在，应当从法律上建立约束性规定。

2.为防止申诉人滥用资源，不让有限的办案力量投入到无限的无意义循环申诉中，建议建立有限的申诉制度，对申诉的时效性与次数应出限制。笔者认为可规定不服人民法院生效刑事裁、判的向人民检察院提起刑事申诉的期限为刑罚执行中及刑罚执行完毕2年内，不服人民检察院处理决定的申诉可以自决定作出之日起2年内，超过二年将不再受理。但有新的证据证明原案确有判决错误可能性的，不应适用2年的时效规定。同时对申诉的次数也应作出限制，可规定经人民法院或人民检察院二次审查的刑事申诉案件，申诉人仍不服原申诉处理结果的，再次提出申诉的，检察机关可不予受理。同理，如有新证据证明原判确有错误的，不适用次数限制。这样的做法节省了有限的办案资源，使真正需要行使申诉权的人能更好的享受到这个权利。

（三）探索 “案结事了”新机制，消除矛盾潜在诱因

从根本上做到案结事了，才是真正的发挥了控申疏导职能。刑事申诉在复查的过程，可能会发现原案在审查办理中存在不规范、不合法、不合理；又或者在审理程序上存在差错。在办理刑事申诉案件时，应及时与办案部门进行沟通协调，针对可能会发生上访性事件的案件，需要承办人早发现，才能防患于未然，发挥积极的对内制约作用。

近年来，控申部门负责矛盾纠纷的排查工作，将可能存在引发申诉案件的潜在不确定因素排摸上报，针对源头提出各自的预防方案，尽量做到预防与整治的内部监督机制，力求减少申诉案件的发生。笔者认为但凡公诉部门作出不起诉决定的案件，特别是相对不起诉的案件，应备份一份不起诉决定书给控申检察部门，让控申干警对案件实体进行审查，认真分析每件不起诉案件的特点，归纳总结一定经验，预测不起诉案件可能产生的风险。当不起诉案件有被害人的情况下，首先应做好对方当事人的思想工作，让当事人双方真正就案件进行和解，同样也是化解纠纷必不可少的一步。每年对上一年度本院作出的不起诉案件开展一次专项评估工作，并由检委会成员、各科业务骨干等人组成专项评估组，认真发现复查中可能存在的问题，并就问题分析成因，提出个人观点及解决措施，集思广益，力图提高办案质量。

检察机关在依法行使法律监督职能的过程中，应始终把维护当事人合法权益放在第一位，将化解矛盾纠纷，促成息诉罢访作为办案准则，在面对新形势新案件不断涌现的情况下，切实提高办案人员综合素质能力，以维护社会和谐稳定。

注释：

岳向阳、黄学昌、张守良、杨德辉、太祥红、毕新状、倪艳平、陈建钢、毛云恒、冷玉梅、丁英华、罗强、赵磊、杨建军.化解社会矛盾的检察途径.中国检察官.2010 （9） .

参考文献：

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[2]王伟.在检察环节化解社会矛盾的新方式、新措施.法制与社会.2010（22） .

[3]翁波、万伟岭.建立“大信访”机制 推进社会矛盾化解工作的实践与思考.中国检察官.2010 （13） .

[4]付强.重视检察环节社会矛盾化解工作切实维护社会和谐稳定.中国检察官.2010 （11） .

[5]刘佑生.化干戈为玉帛——关于检察机关在办案中化解社会矛盾的调查札记（一）.中国检察官.2008（9） .