北京旧城保护改造研究

■ 赵秀池 教授（首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院 北京100070）

北京旧城保护改造研究

■ 赵秀池 教授（首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院 北京100070）

北京旧城是首都职能的主要承载区和历史文化名城保护区，首都旧城区保护性改造意义重大。旧城区保护性改造涉及城市风貌保护和民生改善，一直是北京市政府以及各界人士关注的焦点。本文在北京旧城区保护性改造的历史沿革基础上，分析了当前北京旧城区保护性改造面临的问题，提出了相应的对策建议，如建立旧城保护性改造特区、拓宽融资渠道，进行多元化融资，健全多元化疏散安置机制等。

首都 旧城区保护性改造 问题对策

北京旧城改造的特点与历史沿革

（一）旧城改造的特点

地域独特。北京旧城即首都功能核心区，包括东城区和西城区，面积共93平方公里，是首都功能的主要载体，集中体现了北京作为全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的功能。是国家和北京市行政、事业单位和机构的重要集聚地。区内交通四通八达，是北京市地上公共交通和轨道交通最为密集的地区，教育、医疗资源也非常丰富，人口密度明显高于其他区域。根据北京市统计局2014年区域统计年鉴计算，首都功能核心区人口密度是城市功能拓展区的3倍，是城市发展新区的22倍，是生态涵养发展区的110倍。

历史悠久。北京的建城史可以追溯到公元前1045年，迄今已有约3054年的历史。北京是国务院1982年公布的第一批国家级历史文化名城，也是较完整保留至今的中国古代都城，具有悠久的历史和灿烂的文化。

民主公益。旧城改造与百姓利益息息相关，在旧城改造时要切实做到以人为本，考虑居民的根本利益，维护好居民的合法权益。在经济利益与民生发生冲突时，应以民生为重，因此旧城改造具有较强的民主公益特色。

目标多重。旧城改造既要兼顾城市人口和功能布局调整、居民居住条件改善、历史风貌保护品质提升等多重目标，又要疏散旧城的人口，保留适宜居住人群传承历史文化；既要为旧城疏散的居民对接新区安置房，又要做好核心区内腾退区域的环境整治、基础设施升级改造等内容。

（二）北京市旧城改造的历程

回顾北京市旧城改造六十余年的历史，大致经历了如下五个阶段：

1949-1973年，救急救危，缺乏保护概念阶段。该阶段的旧城民居修缮和改造工作主要停留在消除房屋安全隐患、增加居住面积方面。

1974-1985年，保护理念不明确，小规模解危解困阶段。该阶段主要尝试了“滚雪球”、单位自建住房及“四合院的接、推、扩”方式。小规模解危解困阶段虽然在一定程度上有效满足了当时的居住需求，但加剧了旧城建筑密度和文物风貌毁损程度，导致了危旧房数量的明显上升。

1986-2004年，保护与发展冲突，大拆大建阶段。该阶段旧城大量的危旧房使得居民居住安全问题日益凸显，成片的危旧房屋进行改造，同时也导致了旧城胡同、四合院的成片消失和古都历史风貌的永久性破坏。

2005-2008年，旧城改造以微循环等小规模渐进式方式为主。随着《北京历史文化名城保护条例》的出台，旧城整体保护的思路正式确立。该阶段旧城保护不仅要加强文物保护单位保护，更要加强旧城整体风貌保护。旧城改造以微循环等小规模渐进式方式为主。

2008年至今，保护与发展并举。2008-2009年，保护与发展并举，以“修缮、改善、疏散” 为原则。2007年底市委、市政府在深入调研基础上，提出了按照“修缮、改善、疏散”的总体要求，采取“政府主导、财政投入、居民自愿、专家指导、社会监督”方式，对旧城内房屋、街巷进行修缮和整治工作；2010年至今，保护与发展并举，以“疏散、修缮、改善”为原则。2010年市委、市政府专门成立了历史文化名城保护委员会，进一步加强首都历史文化名城保护组织领导工作，将旧城改造工作思路调整为“疏散、修缮、改善”，明确了旧城改造工作要引导人口、资源和功能同步输出。

旧城区保护性改造存在的问题

（一）牵涉部门，法规众多

旧城改造工作既涉及市发展改革、财政、规划、建设、文物、国土资源、交通、环保、市政、园林、旅游、城管执法、市政专业公司等众多行政主管部门和单位，又需要遵守一系列相关法律、法规。

（二）涵盖内容，领域广泛

旧城改造工作内容横跨了多学科领域，涵盖了保护古都历史风貌，改善旧城民生，优化城市功能、落实首都功能定位、疏解非首都功能、疏解旧城人口等内容。

（三）争议较多，难度较大

旧城改造与人口疏解始终是社会关注的焦点，如保护和发展谁优先、如何进行保护、疏散旧城人口问题等都经历了很多争议和政策调整。随着商品房价格上涨以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下简称《征补条例》）的出台，疏散以自愿原则为主，导致旧城疏散人口工作难度越来越大。

（四）人口迁出意愿不强，对接安置难度增大

根据2010年“均衡配置优质公共资源，加强中心城人口与功能疏解”课题组的抽样调研，绝大多数中心城居民不愿到远郊区县就业（约占83.58%）和居住（约占77.56%）。绝大多数中心城企事业单位（约占90%）也没有未来迁至远郊区县的打算。主要原因是郊区优质公共资源短缺状况一时难以改变。从现有项目的实施情况看，外迁对接安置房地理位置都在四环以外，甚至六环周边，对居民缺乏吸引力，搬迁难度很大。

（五）旧城改造政策，人口疏解模式尚需探索

依据2011年公布的《征补条例》），现有的危改项目（包括棚户区改造项目）如何与《征补条例》结合，纳入征补范围实施尚处于探讨阶段。原有的房改带危改政策，对于人口疏解效果不明显。

（六）支持力度不够，存在区县难以解决的困难

全市对旧城功能定位的实现，缺乏统筹支持的政策。文保区“因保而衰”趋势加剧，旧城功能复兴亟待整体设计。目前全市性的旧城改造和拆迁安置政策缺位。人口疏解资金缺口大，外迁安置房源选址、建设难。在外区集中建设安置房工作进展缓慢，虽然市里和相关区县都作了很多工作，但在规划选址、建设推进、配套设施、成本控制等方面还需要更有力的全市统筹协调和更优惠的政策。

对策建议

（一）指导思想

通过首都旧城区保护性改造，进行房屋修缮，改善居民住房条件，完善市政基础设施，保护古城历史风貌，促进旧城居民疏散和产业发展。使人们既能感受到城市传统文化的博大精深，又能体验到城市现代文化的强大魅力，使旧城更宜居宜业。

（二）基本原则

政府主导、统筹规划。在保护性改造工作中，应突出政府的统筹主导作用，重点突出市、区政府在城市规划、资源统筹、财政支持方面的优势，站在全市“一盘棋”的高度，站在历史文化名城保护的高度，统筹旧城区人口疏散、保护性改造、市政基础设施建设、环境整治优化等工作。政策引导、多方参与。要制定一系列有关旧城改造的政策，鼓励多方参与，将社会力量作为保护性改造的重要推动力，通过广泛的社会民意表达途径，形成保护与发展的社会共识。疏散优先、改善民生。要把做好人口疏散安置工作作为开展保护性改造的前提条件，在尊重居民意愿的基础上，通过保护性改造、重点工程、环境整治等多种推进方式，货币补偿、对接安置、就近平移等多种安置途径逐步疏散旧城区人口，引导旧城区优质资源与人口共同输出，保留适宜居住的人群，积淀和传承传统文化，切实改善民生。整体保护、渐进更新。旧城改造既要强调整体保护，又要强调渐进更新。整体保护强调古都风貌保护的整体性，注意旧城“凸”字形轮廓，“中轴线”、“一轴一线”等重要城市景观线的保护。渐进式更新较具灵活性，适应于重点文物建筑、个别独立院落进行的“小规模、微循环、渐进式”的修缮改造方式。传承文化、优化发展。始终坚持首都功能核心区保护性改造的公益宗旨，不是单纯挖掘旧城的经济价值，而是更多地注重其文化价值、社会价值的挖掘，做好优秀传统文化的保护与传承，推动旧城发展环境的不断优化。

（三）完善相关机制

第一，建立旧城保护性改造政策特区。简化项目审批立项手续。针对旧城保护性改造项目专门制定立项流程，根据项目特点，删除不必要的审批申请要件；变手续串联办理为并联办理；规划方案增加文物保护、交通设计、节能改造等内容；规划方案通过相关部门集中联审，各部门加盖审核通过公章，代替各自的审批文件，凭各部门加盖公章的规划方案，直接办理立项及土地手续。给予财政税费政策支持。尝试将固定资产投入补贴作为项目资本金，进行融资放大；对于涉及直管公房的改造项目，在征收环节中，区政府将产权划转至实施主体名下，建议免收或者减半征收相关税费。产权交易管理提供便利。一是应明确直管公房在实施主体对承租人进行妥善安置后，可以将直管公房产权统一划转至实施主体名下；二是对于一些已经用于经营的直管公房、私房等产业用房，可考虑根据规划调整业态，实施产权性质变更。

第二，拓宽融资渠道，进行多元化融资。坚持政府资金长效投入机制。要坚持基础设施投资、财政补贴、税费减免等财政资金长期、足额对旧城区保护性改造的投入，例如从土地收益中确定一定比例定向支持核心区保护性改造，或者从保障性住房建设资金中明确相应比例专项支持核心区保护性改造和对接安置房建设，切实建立旧城区保护性改造稳定的财政支持补给制度。完善多方参与的融资机制。北京市已经成立了全国规模最大的保障性住房投资建设中心，要不断创新融资模式，通过 特许经营、公私合营（PPP模式）、建设移交（BT）模式、建设经营管理移交（BOT）模式、基金（REITS）等方式，倡导社会资本参与旧城区保护性改造工作。建立各类专项基金。通过建立保护性改造专项基金、文化创意专项基金（PE）、文物保护专项资金，以补偿旧城改造、文化聚集产业区建设、文保单位的腾退和修缮中资金的不足，保障旧城区保护性改造的顺利进行。

第三，建立基础设施和公共服务改善联动机制。改善旧城交通网络。一方面要加大发展轨道交通、公共交通和快速交通的力度，增加核心区的地铁网络密度，鼓励发展城市快速交通网络；另一方面要以保持旧城传统街道、胡同为前提，充分利用现状道路恢复完善胡同交通体系，对局部区域路网进行改善提升。加大地下空间合理利用。充分利用地下空间，建设地下隧道和交通环廊，修建地下综合停车场，允许民宅对地下空间合理利用。改善市政基础设施和公共服务设施。建议以胡同为单位加快市政基础设施改善，采取胡同市政与院落改造同步或者单独提升市政的方式积极加快市政基础设施改造。社区公共服务设施的设置水平应当与居住人口规模相适应。

第四，健全多元化疏散安置机制。 多措并举推进人口疏散。以政府为主导，调动各方力量推进人口疏散，通过优质公共资源均衡配置和住房、产业布局的调整等实现人口疏散。加快对接安置房筹集和管理。要尽可能多地提供多样化的安置房，让居民有更多的选择余地；在旧城人口疏散前就要提供好安置房，让输出人口自愿搬迁到输入地区。对符合保障房条件的外迁居民可优先得到保障房，不再进行摇号轮候。资源功能同步输出。在人口输出的同时，输出的相应医疗、教育等优质公共资源和相关管理标准，由市发展改革部门尽快牵头明确。发挥产业引导人口分布作用。制定相应指导意见，建议输出区发挥资源和产业集中优势，输入区发挥土地环境等优势，引进输出区适宜的优势产业，在输入区形成产业园区或产业带，带动旧城区的人口疏散和输入区的发展建设。

1.赵秀池，刘欣葵.北京中心城人口疏解与新城发展机制研究[M].经济科学出版社，2011

2.胡伟.探讨多主体合作的旧城改造模式[J].管理观察，2015（1）

本论文得到北京市社科基金项目—基于旧城改造的北京市核心区人口疏解模式研究（项目编号 13JGB121）的支持

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