我国政府采购规模制约采购绩效的根源及对策研究

白志远

（中南财经政法大学财政税务学院，湖北武汉 430073）

我国政府采购规模制约采购绩效的根源及对策研究

白志远

（中南财经政法大学财政税务学院，湖北武汉 430073）

政府采购绩效是政府采购目标实现程度的体现，政府采购目标追求公平与效率的完美结合，具体表现在节支防腐与发挥政策功能两个角度。现阶段我国政府采购节支防腐绩效较高，但是政策功能绩效不太理想；政府采购理应具有规模效应，但实际上随着我国政府采购总体规模的扩大，采购绩效却没有提高。其原因在于政府采购绩效受到政府采购政策功能绩效不佳的影响，也就是政府采购总体规模中用于发挥政策功能、进行宏观调控的规模不足，在当前我国政府采购节资防腐绩效较高而政策功能绩效较低的背景下，要想提高政府采购绩效，需要进一步扩大政府采购的绝对规模、相对规模，以及实现政府采购政策功能的有效规模。

政府采购；绩效；有效采购规模

一、政府采购绩效影响因素研究文献综述

（一）概念界定。

政府采购是政府通过购买所需商品或服务的方式来影响经济运行（Baumol，1947）[1](P1-18)。Mofokeng和Rose Luke（2014）将采购行为划分为制定采购策略、进行采购进程、人力资源管理、采购信息系统、供应商管理以及采购绩效管理[2](P7)。政府采购绩效是对采购功能和实现所分配特定目标的定量评估。政府采购绩效考核是基于集中采购规则的基础上，对于政府采购能力的评估（Schapper,Veiga and Gilbert，2006）[3](P1-26)。政府采购的绩效管理是一个检验并改变没有达到组织事先设立的策略标准和运作计划的过程（Novack,Dunn and Young，1993）[4](P29-40)，它的目标是为策略目标与最终结果之间提供一条纽带（Defee and Stank，2005）[5](P28-50)。

（二）政府采购绩效评价指标。

Federico Trionfetti（2001）指出巨额的政府采购能作为一种强大的外力改变经济发展的路径依赖[6](29-41)。为了达到采购目标并增加采购价值，绩效的两个最基本的度量是效率和效能。效率测量的是怎样成功地将输入变成输出，而有效性测量的是如何成功地实现其期望的输出（Kumar,2005）[7](P152-166)。依据产出与投入的对比关系，采用综合评定（周猛，2012）[8](P24-25)和专项定量评估判断是否实现既定的目标和责任、政府采购能力（Schapper,Veiga and Gilbert，2006）[9](P1-26)、采购参与人的业绩和效果（高志远，2013）[10](P68-71)，评价政府采购政策功能目标和经济有效性目标的实现程序（黄明锦,2008）[11](P71-74)，反映、改进和提高采购水平（Martinez,2008）[12](P44-63)。马海涛等（2013）指出发挥政府采购政策功能是指政府利用资源优势实现对国内需求总量与结构的调控实现诸多宏观目标[13](P1-6)。

Martin和Ronald（1995）[14](P200-215)认为绩效测量包括对于产出以及结果的衡量，在政府采购的情况下，产出性能指标是最适合的。完整的政府采购绩效指标应该包括质量、效用以及效率（Berry,Zei-

thaml,and Valarie，1990）[15](P29-38)。黄明锦（2009）认为评估体系包括监管部门、采购人、代理机构的目标职责评估以及评估信息披露[16](P27-30)。彭向刚、肖艾林（2014）提出以公共价值为基础，采用层次分析法（AHP）确定政府采购绩效评估指标权重[17](P85-90)。

（三）影响政府采购绩效的因素。

Plomp和Batenburg（2009）认为采购的成熟度（策略、电子化、过程、信息、监督以及组织）与采购绩效之间存在正相关关系[18](P203-219)。Kavua和Ngugi（2014）认为影响政府采购绩效的因素按照重要性排序，依次为员工竞争性变量、组织资源、相关利益者影响、以及政府政策[19](P361-377)。Bernard（1998）认为，WTO的《政府采购协议》规则是一种公共采购的有效保证，他们通过增加透明度和问责制，提供了减少参与者不确定性的机会[20](P249-269)。为了达到更高的绩效，有必要平衡操作性能力与个人能力，自我效能即采购人员的专业能力能够提高采购绩效。Barasa（2014）认为为了获得更高的绩效，采购人员必须在技术和执行能力上都有突出、丰富的搭配能力，具有全面的知识体系和高效的执行效率[21](P2222-2839)。赵勇等（2014）认为政府采购政策功能的实现要求政府采购人员具备良好的政府采购政策理论知识，采购人员专业程度决定了对国家政策的解读能力，决定了政府采购宏观导向作用发挥的效力[22](P74-77)。刘卿斐（2011）认为阻碍政府采购经济效益发挥的一个重要因素是政府采购规模不足[23](P132-133)。李安泽（2004）从公共支出规模的方法、财政资源配置的内外合比例性等角度提出影响政府采购合理规模的因素[24](P57-59)。

综上所述，无论从管理学角度还是经济学角度，均形成了对于政府采购绩效的理解，都充分意识到了政府采购绩效管理的重要性。在政府采购绩效衡量方面，对于绩效评估传统的、单一的评估已经扩展为多元化的评价标准，即经济、效率和效益的“3E”的评价标准，甚至增加了公平性的“4E”原则，已经建立了一系列政府采购绩效指标，有助于衡量并提高政府采购绩效。如何通过借鉴国外先进的评价标准与方法，构建政府采购绩效评估体系是当前我国学者研究的重点，但是我国学者对于现阶段政府采购目标取向很少关注，较少从政策目标角度衡量政府采购绩效，特别是对显著影响政府采购绩效的采购规模及其影响因素研究不足，忽略了政府采购规模对政府采购绩效的直接影响，以及政府采购规模对政府采购绩效产生双向作用的深层原因。

二、政府采购绩效的理论分析

效率与公平对任何类型的国家都显得尤为重要。通过政府采购一方面能够提高整个社会宏观经济效率，另一方面能够促进社会公平。因此，政府采购绩效应当从经济效率以及社会公平两个角度进行考察。

政府采购的高效率不仅包括节约采购费用或投入的财政性资金，而且包括通过政府制度安排，发挥政府采购的规模效率、人员效率、政策效率和管理效率，实现整个宏观经济增长迅速。新公共管理理论对财政支出的要求不仅是要满足需求，更重要的是要重视财政资金使用效率[25](P98-103)。政府只是老百姓的“代理人”，根据委托代理理论，在代理过程中由于信息不对称等难免会出现政府寻租行为。所以政府采购信息透明度有助于提高财政资金使用效率，从而达到节资目标。随着政府采购买方市场的形成，政府部门总能以较低的价格买到“质优”的货物、工程和服务，并且集中采购节约了政府的契约成本；由集中采购所形成的规模效应也大大降低了采购成本。政府通过集中采购活动降低交易费用，节约财政资金，政府采购提高了财政资金的使用效益，这是节资功能的重要表现，即在花同样多的钱或少花钱的情况下，政府采购提高了采购货物、工程和服务的质量，优化了其性能价格比。此外，每个采购人为实现自己的职能，使用财政资金进行采购活动，则存在着一系列分解的、重叠的、片段的但却又是相平行的、相互依赖的决策关系，此时的采购是一系列相互脱节的活动。然而如果把政府采购作为一个整体机制，它的资源配置就可以以共同目标和整体规划为核心，通过一定的采购组织形式把不同的采购人联系一起，这样不仅会形成巨大的采购规模，而且有利于打通项目预算资金使用，减少预算资金不必要的重复采购，从而节约了预算资金。

政府采购不仅提高经济效率，也促进社会公平。政府采购政策给予了特定供应商群体优先权。通过改善这些供应商进入政府采购条件，为这些企业创造了更多的商业机会，提供了生存下去或壮大发展的必要条件，同样使这些企业的所有者和从业者获得相应的收入，提高他们的生活水平。除了将

政府合同授予能够承担政府目标的供应商外，还可以在分包供应商能够承担实现某些政府目标的情况下，优先选择能够保证将承包合同分包给下级企业的供应商，那么政府通过采购活动把财政资金注入供应商们所处的地方，推动了当地经济的发展，增加了当地的就业机会和税收收入。政府采购不仅可以节约财政预算资金与促进经济发展，还可以实现对弱势群体、少数民族和落后地区利益的保护与促进，以倾向性的不公平实现对社会不公平的修正，最终实现社会公平。

无论是从过程还是从结果的角度出发，政府采购绩效都要能够反映政府采购目标的实现情况和效果，即节资防腐与政策功能发挥的情况。影响政府采购绩效因素很多，其中政府采购规模是影响政府采购功能实现的关键因素。巨大的政府支出规模和宽泛的采购范围使政府可以主导市场，即政府主动引导市场发展和弥补市场缺陷[26](P28-31)。政府采购支出具有乘数效应，使财政支出对国民收入具有一种扩张性的能力。政府采购作为拉动内需的“第四匹马车”对经济发展与结构优化有着重要的作用，但是二者存在一定的相互促进与制约的关系，经济发展程度越高，财政资金可支配金额相应会扩大，作为政府财政资金主要支出途径的政府采购规模就会随着扩大，反过来，政府采购规模的扩大，也会带来可观规模经济，促进产业与经济发展。

三、规模视角下政府采购绩效的总体现状

政府采购规模是评价政府采购绩效的重要指标。一方面政府采购规模反应了我国政府采购的发展水平，另一方面采购规模与采购各个环节的成本与效率息息相关。政府采购规模包括政府采购绝对规模和政府采购相对规模。①政府采购绝对规模是指一定时间段内（通常为一年）政府采购的总额。政府采购相对规模指的是，政府采购绝对规模占当年GDP和财政支出的比重。《政府采购法》已经实施了十余年，我国的政府采购范围和规模不断扩大，全国政府采购的绝对规模由2002年的1009.6亿元增加到2012年的13977.7亿元。政府采购的相对规模也增长迅速，政府采购绝对规模占财政支出的比重，由2002年的不足5%提高到2012年的11.1%；政府采购的绝对规模占GDP的比重，由2002年的不到1%提高到2012年的2.7%。我国政府采购规模增速的地区差异明显，中西部的采购规模增速明显加快。其中江西省、重庆市、海南省的政府采购规模增速超过100%，分别为199%、103.3%、102.4%。虽然我国政府采购的绝对规模增长迅速，但是相对规模与国际平均值还有很大差距，制约了我国政府采购绩效的提高。政府采购规模从节资防腐绩效以及政策功能绩效两个方面影响着政府采购绩效。

（一）影响政府采购节资防腐绩效的规模因素。

1.政府采购节资率。

政府采购的一个基本功能就是节约财政资金，节资率是依托政府采购规模建立的评价节支防腐绩效的重要指标，因此，政府采购规模与节支防腐绩效息息相关，政府采购节资率②节资率由政府采购预算金额减去政府采购实际发生金额后的数值除以政府采购预算金额获得。是评价政府采购绩效的重要指标。《政府采购法》实施十余年来，我国累计节约财政资金高达6600多亿元，2012年更是节约财政资金1850.8亿元，节资率达11.7%。③数据来源：《中国政府采购年鉴》，2013。全国政府采购的节资率一直维持在11%上下。观察各地区的节资率，不同省份的节资率的时间趋势不尽相同，有些省份比较平稳，如陕西、湖南；有些省份呈现下降趋势，如广西、江西；有些省份为上升趋势，如海南，云南；有些省份波动比较大，如天津、福建。如果以节资率评判政府采购绩效，从整体上看，政府采购节资绩效水平较高，东部地区节资绩效显著高于中西部地区。

2.政府采购公开透明程度。

减少寻租行为是政府采购作为财政支出管理改革的一个重要目标，其中一个重要的举措就是增加政府采购的透明度。反映政府采购公开透明程度的指标，有公开招标规模、政府采购信息公布数等。政府采购公开招标率在一定程度上反映了采购信息的公开程度。一般认为公开招标率越高，意味着政府采购招标的公开程度越高。2012年我国政府采购采用公开招标方式的规模达到11706.4亿元，占政府采购规模的84%。④数据来源：《中国政府采购年鉴》，2013。公开相关的政府采购信息，有利于社会监督政府采购，促进了公平竞争，有效

预防了腐败和寻租行为的发生。2012年全国通过各级政府采购管理机构和政府采购网站，公布采购信息公告总计超过64万条。其中采购需求信息公告342528条，中标结果公告301394条，相关政策法规更新4452条，处理相关纠纷的决定公告672条。①数据来源：历年《中国政府采购年鉴》。由此可以看出，我国采用公开招标进行的政府采购规模较大，因此，更利于增强有效竞争，加强各方监督，从而体现出较高的节支防腐绩效。

（二）影响政府采购政策功能绩效的规模因素。②数据来源：《中国政府采购年鉴》，2013。

发挥政策功能也是我国政府采购的重要目标。当前，我国提出深化改革，加快转变经济发展模式，构建创新型国家，政府采购是实现这些目标的有效手段。本文从节能环保产品以及授予中小企业的政府采购规模，来反应我国政府采购发挥政策功能绩效现状。

1.环保、节能产品的政府采购规模。

2012年全国强制和优先采购节能、环保产品规模分别达到1280.7亿元和939.6亿元，占同类产品的84.6%和68.3%。政府采购节能环保产品时，不仅规模在不断扩大，而且采购范围也在不断地延伸。2014年12月，财政部和国家发改委公布的第十七期《节能产品政府采购清单》中明确了，节能产品政府采购范围涉及节能产品21大类，节水产品6大类，节能产品种类和范围的覆盖面进一步增加。

2.扶持中小企业的政府采购规模。

有效发挥政府采购的政策功能扶持中小企业，有助于解决当前的就业问题，有助于促进创新，有助于我国经济平稳发展。2012年政府采购授予中小企业的采购额高达10830.0亿元，占到当年政府采购总规模的77.5%。根据《中国政府采购年鉴》，本文统计了2009至2012年各省发挥政府采购政策功能的数据，包括节能节水产品的采购，环保产品采购和中小企业产品的采购情况（见表1。表中空白处表示本年该省无此数据）。

从表1中可以得知，2009年有10个省份统计了政府采购发挥政策功能的数据，其中没有一个省份统计中小企业产品采购的数据，这主要是因为2009年国务院刚发布《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，所以相关数据从2010年才开始统计。2010年，有11个省份统计了政府采购发挥政策功能的数据，但其中只有6个省份统计中小企业产品采购的数据。只有1个省份有完整数据，即三个指标都有数据。2011年，有8个省份统计了政府采购发挥政策功能的数据，其中只有6个省份统计中小企业产品采购的数据。虽然统计数据的省份减少，但是有3个省份统计了完整数据。2012年，统计政府采购发挥政策功能数据的省份仍然较少，与2011年持平为8个。

从已有数据分析可知，我国政府采购的政策功能绩效水平较低，其原因是，在我国政府采购相对规模偏小的情况下，发挥政策功能的政府采购规模更显得不足。这表明，要想充分发挥政府采购的政策功能，提高其政策功能绩效，应该在环保、节能产品采购以及支持中小企业发展的政府采购中投入更多的采购资金，扩大用于发挥政策功能的采购规模。

四、政府采购规模制约采购绩效的原因探析

我国政府采购的目标包括节支防腐以及发挥政策功能。近年来，采购规模扩大的同时，节支防腐目标实现绩效较高，造成总体绩效较低的原因是政府采购发挥政策功能的绩效偏低，其根本原因是发挥政策功能的政府采购规模不足，即政府采购绩效受到政府采购政策功能绩效不佳的影响，也就是政府采购总体规模中用于宏观调控的政府采购规模存在不足与被缩小。政府采购规模制约采购绩效的原因包括：

（一）制度理念滞后。制度理念滞后是发挥政策功能的政府采购规模不足的根源。我国现有政府采购制度的着力点为财政资金的节支防腐，政府采购制度规制范围仅限于财政性资金的使用，而非以公共利益为目标的采购活动，政府采购制度对采购政策定位不当导致采购制度规制范围狭窄。

（二）政府采购法律覆盖范围冲突。法律覆盖范围冲突是发挥政策功能的政府采购规模缩小的直接原因。《政府采购法》与《招标投标法》覆盖范围存在不协调，国有企业与PPP项目的采购遵从包括《招标投标法》在内的现行规章规制，而不纳入《政府采购法》所定义的范围内，同时政府工程采购属于政府采购范围，但是政府通过招投标程序进行的工程采购在《政府采购法》的规制范围以外。

表1 省级政府采购发挥政策功能情况

（三）政府采购方式有限。现有政府采购制度强调公开招标采购方式，同时其他采购方式在技术与程序上都有严格执行与评估标准，缺乏实现政策目标的弹性。政府采购方式及其技术程序不支持政府采购政策实施，从而削减了政府采购政策应有的规模。

采购政策有限能力，进一步削减有限的采购政策规模。

五、规模视角下提高政府采购绩效的政策建议

在当前我国政府采购节资防腐绩效较高而政策功能绩效较低的背景下，要想提高政府采购绩效，就需要进一步扩大政府采购的绝对规模、相对规模，以及实现政府采购政策功能的有效规模。

（一）合理定位政府采购制度理念，重新界定政府采购内涵与外延。政府采购是新常态下实现政府目标有力工具之一，政府采购战略是政府战略的组成部分。以节支防腐为主导的政府采购制度理念已不合时宜；强调“物有所值”是政府考虑所有成本后能获得的最大收益，应该把政府采购制度理念演进为强调政策功能的实现[27](P72-74)。我国法定的政府采购在资金性质、采购的内容和采购金额方面都有很大的局限性，因此，应当对政府采购涵义进行重新思考，拓展政府采购管理的范围，相应地拓展政府采购规模。依据资金性质，政府采购市场范围应当由现在的使用财政性资金进行的采购拓展到使用国际贷款资金的采购、以及使用捐赠和资助性资金购买的领域，因为这些资金的使用主体是执行政府意愿的实体，或者它最终是由财政资金进行偿付的。依据采购内容，政府采购的范围应当从列入集中采购目录范围内的扩展到目录以外的政府采购。依据采购货币量的标准，从有一定的限额标准到一分钱的采购，也就是政府采购规模不仅是集中采购规模，还应包括所有的分散采购规模，形成统一集中管理，将分散采购也形成“合力”规模效应；依据采购的目的，政府采购规制范围将扩大到为实现政府意愿而进行采购的领域，这将有利于加入《政府采购协议》(GPA）后履行其义务，也便于保护本国产业与政策目标实现。

目前政府购买服务属于财政综合部门管理。由于它不属于政府采购管理监督部门监管，在实际操作中很容易游离在政府采购规制之外，不易形成协调综合考量。这就需要两个部门相互协商，密切配合，在业务上各有侧重，集中精力做好政府购买服务，特别是在购买服务活动中实现采购政策功能，促进政府采购规模扩大。由于地方政府财力有限，各地大力推行PPP项目，而此类项目并没有完全纳入政府采购规制之内，但是PPP项目通过特许经营与社会资本合作，项目成本最终是由纳税人资金来承担。加入GPA后PPP项目将会受到GPA的规制，而我国又将会失去一定“以市场换市场”的机会与交换筹码，政府采购规模在“失”与“得”两方面都受损，所以此类项目也应完全纳入政府采购规制范围。

（二）协调政府采购两法覆盖范围冲突，发挥现有法律的规模效应。《政府采购法》与《招标投标法》的冲突导致了工程采购脱离政府采购制度规范范围。因此，政府应当协调两法覆盖范围的冲突，将工程项目纳入政府采购规制，使工程采购同时接受《政府采购法》与《招标投标法》的约束，充分发挥现有法定政府采购的规模效应。

（三）增加技术与程序弹性，给予政府发挥政策功能的足够空间。现阶段的政府采购制度强调公开招标采购方式，同时其他采购方式在技术与程序上都有严格执行与评估标准，但是缺乏实现政策目标的弹性。因此，一方面，政府应当用竞争性谈判替代公开招标的主导地位，另一方面，政府应当在现有的采购方式与技术程序上提高其实施政府采购政策功能的适应性。

（四）提高专业人员实现政府采购目标的能力。要通过政府购买这个载体来实现政府意愿与目标，需要专业人员必备相应的能力与之匹配的。我国政府采购专业人才极度匮乏，导致集中采购机构不具有控制采购政策实现的专业能力，社会代理机构在不具备实现政府采购政策目标的责任心，同时绝大部分采购人更无法胜任分散采购下采购政策的执行。因此，政府应当注重采购专业人员的能力建设，通过健全学历教育与非学历教育体系，提高政府采购人员的专业能力、交流能力、管理能力以及团队能力，使其能充分落实发挥政策功能的政府采购，扩大政府采购的有效规模。

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责任编辑 郁之行

F812

A

1003-8477（2016）11-0073-08

白志远（1968—），女，中南财经政法大学财政税务学院副教授。

财政部中长期资助项目“政府采购政策体系构建及相关政策研究”（2015）阶段性成果。