PPP模式引入城市水污染治理的可行性分析

邱安民

水生态环境治理是一项世界难题。在水生态环境治理过程中往往面临财力有限、治理机制不畅、治理主体单一等困境。当前国家正大力推行公共服务领域的PPP模式，并将其视为有效解决水生态治理困境的重要举措。南昌市作为一个水城，深受水污染之困，而引入PPP模式对于解决本市水污染问题具有很好的可行性。

水生态环境治理作为一项基本公共服务，政府显然应向公众提供良好的人居水生态环境，但当前各地城市水污染治理普遍面临财政支出有限、单一治理乏力这一困境，必须要转变治理理念，采用更加有效的方式对其进行治理。如何创新公共服务供给方式是实施治理的关键，其中政府与社会资本合作模式是在经济新常态下公共服务供给的一种重大创新。当前我国中央政府正在公共服务领域建设大力推广并运用这一模式。为此，尝试进行政府与社会资本合作的PPP模式，以便为更好的解决水生态环境污染探索出一条新路。

一、PPP模式内涵及特征

所谓PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，依据国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》的定义：“PPP其实质就是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。

相较与其它公私合作模式，PPP模式有着三个显著特征：

一是重视法治契约，生成伙伴关系。伙伴关系是PPP的首要特征。PPP模式认为所有参与方都是平等的民事参与主体，项目实施过程中必须通过协商达成共识，要有相对健全的法治环境来保障其建立的契约能顺利实现。通过签订契约（通常是订立法律协议）的最终目的是让双方的权利与义务通过法律得以确认和保护。同时还强化双方之间利益共享且风险共担原则。

二是公益为先，利益共享。由于采用PPP模式运作的公益项目往往具有很强的垄断性（特许经营的结果），而垄断会带来的超高利润，这与项目的公益性相违背。为了不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润，PPP模式要求建立利益共享机制。目前主要采用政府购买公共服务的方式来确保社会资本能获得合理回报。不建议通过涨价的方式获得利益，往往采用政府“补贴”方式进行调节，以满足公益要求。

三是合理分工，风险共担。利益与风险并存，PPP模式运作过程中也同样存在着风险。为了真正形成有效的伙伴关系，要求双方能发挥各自的优势，有效整合资源，共担风险。这种合理分工往往表现在：社会资本利用其在项目设计、建设、融资、运营维护等方面的优势，主要承担项目的此类商业风险。而政府部门则重点担负起政策、法律和最低需求风险。例如，社会资本担负起项目的运营管理，以减少政府管理引发的“寻租”和“效率低下”风险。政府则为项目初期需求不足时提供“政府补贴”。

二、南昌水生态环境污染现状及治理的困境

南昌自古因水而盛，水资源极为丰富，全市年均产水量为66.25亿立方米，市内水网密布，拥有“一江”、“两河”、“八湖”。然而近年来随着经济社会的快速发展，南昌内河湖水体污染问题日益频繁。许多的排污管不断向抚河里排放污水，造成了极为严重的环境问题。去年10月下旬，青山湖湖面爆发蓝藻，数百亩湖面如同被泼洒绿漆。依据南昌市水务局2015年5月11日公布的第4期《南昌市水资源质量公报》，城区内湖内河水质状况极差，城区九湖二河中，青山湖、艾溪湖为IV类水外，其它湖河水质均为劣V类水，主要污染物为总磷。总体看来，南昌市城区水生态保护压力极大。

从治理情况来看，南昌市城区水污染治理困难较大。一是财政支出不足，治污强度不够。2013年，“南昌市GDP总值为3336亿元，而能直接用于生态保护和环境治理业的投入仅为13.8亿元，仅占全市GDP比重的0.4%”。二是治理运行机制不顺畅。条块分割，政出多门，职责交叉问题严重。加上多部门统筹协调难，一个治理工程从申报到立项往往以年计时。三是治理主体单一，治理模式相对滞后。正如前文所述，目前水生态环境污染治理主体仍是以政府为主体，政府既是整个生态环境保护的监管者，也是生态污染治理的供给者。然而由于污染治理是一项专业性较强的工作，政府自身并不具备治理的实际执行能力。

三、引入PPP模式治理南昌水生态环境污染的可行性

PPP模式是公共服务供给方式的一次重大创新，可以有效发挥市场机制，最大限度提升公共服务的效率和质量水平，实现公共利益最大化。因此，引入PPP模式可以很好地破解这些困境，并进一步提高玉带河、抚河、青山湖等城区河湖的治理效率。从宏观政策层面来看，国家正在大力推行公共服务治理PPP模式，引入PPP模式创新公共服务供给机制是当前国家正在推行的一项重要举措。从实践运用层面来看，PPP模式是一套成熟的运营模式，在西方和国内公共服务领域已有众多成功案例。1992年英国最早应用PPP模式，随后被广泛运用。我省新余市早在2012年即采用PPP模式解决环境污染问题。

在具体运作层面，PPP模式可以有效解决当前南昌市面临治理困境。

一是引入大量社会资本可以有效解决财政支出不足问题。PPP模式可以通过招投标等方式确定融资能力强，管理运营水平高的社会组织参与到南昌市水生态治理过程中来，这些社会组织有很强的融资能力，能通过各种渠道将大量的社会资本筹措并投入到治污项目中来，这在一定程度上可以拓宽公共服务融资渠道，同时也便于盘活社会资本，形成多元化的投资路径，这也是当前对地方财政投资乏力的重要补充，减轻财政压力，确保公共服务可持续发展。

二是形成的专业化治理团队可以有效解决政府治理机制运行不畅问题。PPP模式将运用市场机制挑选出符合条件各类治污企业、社会组织和中介机构，进而形成一个专业化的治理团队。这个治理团队将充分利用自身资源优势，担负起在水生态环境治理过程中的规划设计、融投资建设、运营维护等一整套的责任。这些专业性较强的工作全部由这个专业化治理团队来完成，可以有效提升治理效率，节约行政成本。而南昌市政府则从大量的微观事务中脱离开来，作为整个项目的监督者和合作者，更注意做好战略发展制定、社会监管、绩效考核等宏观层面的把控，并依据事先签订的协议向其购买水生态环境服务或是给予一定的补贴。这样有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，也能最大程度地转变政府职能，实现简政放权。

三是大量社会组织的加入可以解决治理主体单一问题，为打造“中国水都”奠定坚实基础。PPP模式可以突破现有的公共服务不合理障碍，引导并鼓励各种类型的企业积极投身公共服务领域。这有利于改变过去政府单一治理主体的困境，形成共治新格局，在某种程度上有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。此外，南昌市打造“中国水都”不可能由政府一家来完成，“中国水都”丰富的内涵与别具一格的形式必须要通过成千上成的各类企业、社会组织来实现，而PPP模式对于中小型企业有着巨大的推动作用，拓展其发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，形成南昌市新的经济增长点，增强经济增长动力。这些举措为南昌市打造“中国水都”奠定坚实基础。

最后，PPP模式提供了灵活多样的可选策略。PPP模式在具体运作过程中有众多的运作模式。目前比较主流的是BOT、BTO、TOT等十余种运作模式。其中BOT指的是“社会资本被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给政府”。TOT指的是“政府部门将拥有的设施的移交给社会资本运营，通常社会资本需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方”。对于南昌市内众多的河湖治理，可以采用众多运作策略当中的一种或多种。例如政府已经投资治理完成的河湖可以采用TOT模式运作；而对于尚未治理的部分河湖段，则可以采用BOT模式进行。

（作者单位：南昌工程学院工商管理学院）