农村地区食品安全监管配套制度的完善与落实

摘要：自2009年《食品安全法》颁布至今，我国农村地区的食品安全事件依旧频发，《食品安全法》在农村地区的实施效果远不如城市。造成这种状况的原因除长期以来存在的城乡二元结构和农村居民自身生活习惯等问题外，更主要的是《食品安全法》作为一部在全国范围内统一实施的法律，其明显缺乏专门针对农村食品经营主体的监管配套制度，从而使该法在广大农村地区实施的过程中监管能力明显不足。据此，提出构建食品安全监管在农村地区的配套制度，加强技术监管和信息化管理以及充分发挥社会共治等建议。

关键词：技术监管；配套制度；备案制度；农村食品市场

中图分类号：DF414文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0075-06

2015年4月24日，新修订的《中华人民共和国食品安全法》经第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过，从法律层面正式确立我国现阶段对食品安全实施全程监管，将原有的分段监管体制变更为由农业部门和食药监部门按照不同环节的两段式监管体制，即农业部门履行食用农产品从种植、养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责，而在生产、流通和消费环节则由食药监部门实施统一管理。从建国后到现在，按照监管主体的不同可以将我国食品安全监管体系总体划分为四个阶段：1949—1979年以各主管部门管理为主，卫生行政部门管理为辅；1981-1992年以卫生行政部门为主导；2004—2012年实行各部门分段监管；2013年至今由食药监部门统一监管[1]。食品安全监管体系的不断改革和变化，主要是为了满足我国经济高速发展以及食品工业迅速增长的需要，特别是近十年来食品安全事件频发，已经危害到广大人民群众的生命健康和社会经济的可续发展，新法对食品安全监管体系的调整也符合世界范围内食品安全监管的发展趋势[2]。自2009年以来，国家已将食品卫生提升为食品安全国家战略，随着国家不断加大处罚力度，进一步完善监管制度和大力更新技术检测手段，城市中的食品市场秩序明显得到了改善和规范，广大人民群众的食品安全意识也得到了显著提升。但反观农村地区，食品安全事件仍然不断发生，造成这种状况的原因主要体现在以下两个方面：第一，虽然我国在全国范围内实施统一的《食品安全法》，但由于不同地区的经济和社会发展状况不同，进而造成在农村地区落实《食品安全法》过程中存在监管能力、资金支持以及检测手段上的巨大差异；第二，2009年版的《食品安全法》更加关注总体制度的建立，2015年版的《食品安全法》则是对旧法的升级和进一步细化，两部法律对农村领域的食品安全问题都没有给予更多有针对性的关注。同时，由于长期在城乡二元结构的作用下，农村食品市场普遍存在食品生产领域不规范、流通网络不健全、消费渠道单一以及集市贸易、小商小贩、小作坊和大型聚餐等食品安全问题，这些问题已成为困扰农村地区食品安全监管的顽疾。因此，《食品安全法》在广大农村地区特别是中西部地区，集中表现出落实效果差，监管制度无法落实等问题[3]，因此对该问题的研究是十分必要的，对食品安全监管体系在农村地区配套制度的研究也是十分有意义的，这有利于进一步完善我国现有的食品安全监管体系以保障广大人民群众的生命健康和身体安全。

一、农村地区食品安全监管制度实施中的不足

（一）监管人员设置不合理，缺乏技术支撑，很难形成全覆盖

首先，新《食品安全法》第六条第三款规定：“县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。”该条意在解决县级以下广大农村地区食品安全监管中区域较大、经营主体多而分散，监管职能部门人力严重不足的状况。但从2012年十八大后，政府消除超编人员、解聘临时人员一直是各级行政机构的一项重要工作。按照国务院资料显示，现阶段我国有11个区公所，19 522个镇，14 677个乡，181个苏木，1 092 个民族乡，1个民族苏木，6 152个街道，即乡镇级合计41 636个[4]。那么按照新《食品安全法》在乡镇或者特定区域设置派出机构，如果每个机构设置2人，无论是公务员还是事业编制，大致就需要增编8万余人。即使不包括村级监管人员的数额按照每个街道2人的配置，也根本无法应对广大农村食品市场的监管需求，反而会造成地方政府的财政负担。其次，技术监管已成为快速鉴定食品安全与否的重要手段，随着食品工业的高速发展今天已经不能仅依靠监管人员的个人经验来判断食品是否安全。现阶段，我国大部分农村地区还缺乏快速检测设备，少有检测车等流动性监测装置。固定的检测和检验中心往往设在大城市，食药监部门在农村集市中一旦发现安全隐患，往往要把样本送到市级检验中心进行检验，这就需要大量的时间和一定的检验周期，常常等到结果出来，集市也早已结束。正是由于监管人员配置结构的不合理以及技术手段的严重匮乏，致使现阶段很难在农村地区落实新《食品安全法》提出的全程监管以及全覆盖。

（二）对不同经营主体，缺乏性对性配套制度

小作坊、小超市、小餐饮、小摊贩、集市贸易以及散装食品售卖和群体性聚餐都是农村地区食品安全监管最薄弱的环节。对于这些不同的经营主体，由于人数不同，流动性不同，生产方式和售卖方式不同而采取一刀切的办证式管理方式是不科学的，也缺乏相应的针对性，无法体现新法提出的预防性监管原则。同时，由于农村地区基础设施、农民的交易习惯限制，农村食品市场的现实状况不可能在短期内彻底改变，这些小的经营主体在很长一段时间内依然会是农村食品市场主要的销售主体。那么针对这些不同主体应采取有针对性的分类监管，对正规的要进行规范，对零散的要实施集中，对集贸市场要实施登记，对于流动的要形成新举措进行监管，这样才能形成对农村食品市场不同经营主体的有效监管。

（三）社会力量监管基本缺失

社会共治原则是本次新法的重大举措，是希望在食品安全治理过程中调动社会各方力量，包括政府监管部门、相关职能部门、有关生产经营单位、社会组织乃至社会成员个人，共同关心、支持、参与食品安全工作，推动完善社会管理手段，形成食品安全社会共管共治的格局[5]。从我国现有的社会监管的主体来看，主要包括监管职能部门、行业协会、新闻媒体以及社会大众广泛参与监管，但在我国广大农村地区社会监管的职能长期处于缺失状态。首先，行业协会监管缺失。行业协会主要是针对本行业内部企业实行自律性管理的社会性自治组织，其主要针对的是本行业内的正规企业和会员单位。现阶段，我国食品企业的行业协会尚没有形成全覆盖，很多省市还没有专门的食品行业协会。同时，农村地区食品经营主体大都是无证的小作坊、小工厂，食品行业协会也很难发挥其作用。其次，缺乏媒体监管。近年来，媒体监管在城市改善食品安全环境中起到了重大的作用，往往一些重大食品安全事件都是由新闻媒体首先予以披露的。但在农村，新闻媒体往往因路途遥远，提供线索的人员不多以及社会关注度不高等问题，常常忽视对农村市场的关注，农村地区因此也成为了媒体监督的盲区。再次，农村居民的自我监管不足。长期以来法律意识淡薄、诉讼成本高、举报途径匮乏以及奖励机制不健全一直是限制广大农村居民主动举报食品安全不法行为的重要原因，这也使得在广大农村居民中形成了怕麻烦、怕花钱、怕耽误事不愿举报，不愿多管闲事的氛围。同时，现有的激励机制也缺乏有效鼓励农村居民进行投诉和举报的措施。

二、农村地区食品安全现状的成因分析

“三农”问题一直是党和国家高度关注的问题，经过近40年的改革开放，我国农村地区得到了巨大的发展，农村居民的经济和生活得到了明显改善，但与经济和社会领域的发展进程相比，农村居民的生活水平和经济增长速度依然要大大落后于城市的发展速度[6]。在食品市场领域，我国农村人口众多，农村食品市场巨大，但却因长期存在的城乡分离以及受制于农村居民生活方式、交易习惯和生活环境等问题，致使农村食品市场长期存在市场规范不健全，食品安全事件频发以及《食品安全法》在农村地区落实效果不佳的现状。现阶段，造成这种现状的主要原因有：

（一）食品生产、加工环节条件简陋、质量差

作坊式生产、自产自销一直是我国广大农村地区食品生产和加工的代表，其形式主要包括小作坊、家庭作坊以及一些制售一体、制售分离或分离不清的初级农产品加工作坊[7]。按照2009年国家质量监督检疫总局和标准化管理委员会发布的《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》的相关规定，小作坊是指：“从事食品生产，有固定生产场所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖）的单位和个人。”这种作坊式的生产模式，在改革开放前20年，一直是农民就业增收、丰富农村食品市场以及农村食品来源的主要途径，同时它也是我国长期小农经济的一个缩影。但随着经济的增长，我国已从生存型社会进入到了发展型社会，已经从吃得饱不饱进入到吃的健康不健康的阶段，农村食品小作坊已无法满足现今农村经济社会的发展需求。特别是近些年来，农村小作坊集中表现出从业人员素质较低，卫生条件脏乱差，生熟区难以区分，缺乏必要的消毒设施，没有明确的操作规范以及存在违规使用添加剂的现象，这些问题已经严重危及到农村消费者的食品安全。同时，近年来农村地区的小食品工厂也呈现增长势头，这些小工厂绝大多数是以假冒仿冒为主，极大地扰乱了食品市场，对食品安全缺乏必要的保障。

（二）食品流通环节三无产品多，证照不齐

长期以来，对农村食品市场流通环节的监管一直是一个难题，在农村食品市场中经营主体数量巨大，规模较小，分布较广，这也致使对农村食品流通环节的监管出现了一定的混乱。首先，农村食品市场大量存在制售假货、“五无”食品五无食品指：“无生产厂家、无生产日期、无保质期、无食品生产许可、无食品标签。”以及变质过期食品较多的状况。由于农村居民长期受生活习惯和消费能力的局限，价格因素一直是农村居民选购食品的主要考虑因素，这在一定程度上造成农村市场假冒伪劣泛滥，山寨食品“上山下乡”。再加之农村居民辨别能力不强，小商户进货途径不规范，这也为假货生产经营者提供了进入农村市场的条件和渠道。其次，缺乏必要的进货检查，长期存在索证索票和进货台账不全现象。经营者是保障食品安全权的第一道关卡，但农村经营者常常存在进货把关不严，只注重价格，不注重质量，缺乏完备的进货检查制度，其货品存放、储藏更是存在极大的随意性。同时，这些食品经营者由于生产规模较小，往往都是作坊和家庭式经营，再加上自身文化程度不高又怕麻烦，很少有经营户做到票证齐全、台账规范。再次，散装食品规模巨大，市场混乱。散装食品一直是农村食品市场消费的重要产品，在不同区域的农村，其销售的散装食品又带有明显的地域特色，深受广大农村居民的青睐。但在实际制作过程中，散装食品大量存在生产加工工艺简单，违规使用添加剂，操作人员流动性强，无法保障其健康状况以及卫生条件根本无法达标的问题。

（三）食品消费环节渠道单一、食品安全意识差

在市场经济条件下，企业的逐利性成为经营者追求的主要目标，由于我国农村地区在食品领域的基础设施、产供销体系以及交通条件上都大大地落后于城市，甚至在很多领域还存在着空白，这直接导致大型商店和正规销售门店很少在县级以下地区设立。这些问题已成为制约农村食品市场走向规模化和正规化的重要因素。首先，从农村销售主体看，小作坊、小摊点、小商店、小超市和集市贸易是农村食品的经营主体。由于长期缺乏必要的基础设施，一般在县级以下地区很难见到正规的大型超市，再加上农村居民粗放的选购方式、先尝后买的交易习惯也往往造成大型超市不愿进入农村市场。其次，销售渠道单一，可选择的途径不多。商务部日前公布的数据显示，2015年1-9月，我国电子商务网络零售交易额接近2.6万亿元，其中农村网购规模约为1 830亿元，但其中主要消费品多为大件家用电器并主要集中在县级以上地区[8]。据相关数据统计，刚刚过去的双十一，进行购物的大多是城市居民，这主要是因为我国大部分村镇还没有快递集散中心，这就决定了今后在很长一段时间内，小经营者、集市贸易依旧是农村食品消费的主要渠道，生存型消费依旧是农村消费的主要内容。再次，农村居民自我保护意识差，鉴别能力不强，维权意识不足。近10年我国食品工业迅猛发展，大量的造成食品危害的因素已不简单是依靠农村消费者能够用肉眼发现的。同时，广大农村居民由于存在严重的信息不对称，导致农村居民自身鉴别能力明显不足，当出现食品安全问题后也往往意识不到自己已经受到侵害，自身的维权诉求也明显没有城市居民强烈，这在一定程度上也加剧了假货泛滥和食品事件频繁的状况。

三、完善食品安全监管配套制度的法律对策

（一）组建层次分明、布局合理的农村食品安全监管队伍

农村食品市场区域大，经营者分散，流动性强，执法力量严重不足，已成为农村食品监管的缩影。2015年11月，国务院食品安全办等五部门下发了《关于进一步加强农村食品安全治理工作的意见（食安办〔2015〕18号）》以加强对农村领域的食品安全监管。农村食品安全监管是我国食品安全监管的重要组成部分，因其涉及人口多，范围广，未来很长一段时间都将是食品安全监管工作的重点和难点。长期以来，由于历史和现实的原因造成农村地区食品安全监管形势复杂，监管难度大，监管设施老旧以及监管人员严重不足的状况。为了破解这一难题，我们认为应从以下几方面解决：首先，将食品安全监管产生的经费纳入同级财政统筹拨付。食品安全是关系百姓生命健康和生产生活的头等大事，同级政府作为地方行政机关应统一规划，充分协调城市和农村地区发展，实现城乡基础设施一体化以及城乡食品安全监管设备一体化。同级财政应设专项经费支持农村食品监管技术设备更新，增补监管人员编制以及专项打击各种违反《食品安全法》的不法行为，真正做到从财政上给予农村食品安全监管配合和支持。其次，组建自治性食品安全监管队伍。新《食品安全法》已明确提出，可以在乡镇设置食品安全监管派出机构。但我们认为，该机构应定位为指导性机构、协调性机构，为县乡村常设的食品安全监管队伍做好技术上的支持。未来应成立“县—乡—村”三位一体的农村食品安全监管体系，同时在不过度增加地方财政负担和人员编制的基础上，在县和乡设置由食药监局直接管理的稽查大队，该大队对县乡食品经营者进行巡查，而在村级则成立食品安全自治委员会负责本村的食品安全巡查。村级食品安全自治委员会由本村村委会成员或村民代表组成，这些成员熟悉本村村情，有利于方便管理本村的经营者，特别是可以强化对流动商贩的监督和检查。再次，加强联动机制。新《食品安全法》确立了统一监管的新食品安全监管体系，但它并不意味着农业、工商、质检等相关部门退出食品市场的监管。在广大农村地区，更需要各部门在自己的权限和管辖范围内对违法行为进行打击，并且应该更多地进行有针性的专项整顿和打击，各部门要形成有效联动机制，相互协调形成合力，这样才能在分散的经营户中形成有效的监管。

（二）构建具有农村特色的食品安全监管配套制度

2009年后，国家不断通过加大惩罚力度来治理食品安全事件频发的状况，经过多年的重点防治城市的食品安全状况已得到明显改善，但在广大农村地区却表现出了相反的状况。这主要是由于农村食品经营者与城市相比规模较小、非常分散且流动性较强，这对监管本身带来了巨大的困难。同时，两版《食品安全法》都将主要精力集中在制度的创建和完善上，没有给予农村食品市场更多的关注，也没有专门为农村食品市场监管设计有针对性的配套制度，这在一定程度上也削弱了《食品安全法》在农村地区的执行力。下一步，应根据农村不同的食品经营主体和重点食品安全隐患设置专门的配套制度。首先，建立集市贸易和大型聚餐备案制度。集市贸易一直是我国广大农村地区居民进行商品交换的初级贸易市场，它长期以来是农村居民生产生活的重要组成部分，有的大型村镇每周都会有集市，集市开集时周围村镇的居民都会来进行商品买卖。但这种存在了上百年的贸易形势，在现代市场经济下却集中成为“五无”产品集散地、假冒伪劣聚集区，特别是在食品安全领域大量充斥着不合格食品和违规使用添加剂的现象。因此，应对集市贸易进行管理和规范，要在法律的范围内实施监管。我们认为对集市贸易应推行备案制，一是在工商局备案，二是在食药监局备案。备案的意义在于，每当开集时工商部门可以来检查产品标示，食药监部门可以通过快速检测或检测车对相关食品进行抽样检查，迅速做出判断，更好地保障集市贸易的合法、安全。同时，对农村大型聚餐也应采取备案制，主要备案的机关为食药监部门。大型聚餐是农村地区的习俗，无论婚丧嫁娶还是家有喜事都要举行少则1日多则1周的聚餐活动，这种大型聚餐往往涉及人员众多。食药监部门进行备案后，应对超过一定人数规定的聚餐予以抽检，以预防群体性中毒事件发生。其次，建立流动商贩登记制度。流动商贩走街串巷式的叫卖是我国农村地区，特别是西部农村地区贩售杂货或小食品的一种主要形式，由于上门叫卖的商品大都是农村居民比较受欢迎的小物品，价格一般比较低廉，至今深受消费者喜爱。但在食品领域，这种流动式商贩绝大多数没有经营许可证，没有个人卫生许可证，无法提供产品的来源，更加无法保障原材料的无毒无害。现阶段，不可能一刀切地禁止农村流动商贩这种形式，但首先应该对这些流动性的商贩进行登记。登记的内容主要包括：个人基本信息、经营范围、健康状况以及产品原材料进货途径。我们可以通过数字化进行管理，将这些信息进行登记录入后既方便监管者日常管理、抽查和检验，普通消费者也可以通过读取流动商贩的数字信息进行识别。再次，规范小餐馆、小作坊审批制度。小作坊、小餐馆一直是农村食品市场的主要经营者，不能因为其规模小就忽视对其监管，放宽监管标准。这些食品经营主体要严格落实《食品安全法》相关规定，严格规范其经营和生产过程，使其真正做到符合法律所规定的生产要求。

（三）实现技术监管和信息化管理

自改革开放后，特别是近十年，我国食品工业迅猛发展，如今的食品安全问题已不简单的是“三无”食品问题，对食品安全的监管已不能简单地停留在依靠监管人员根据手摸、眼观和品尝来进行判断。未来，食品安全技术监管应成为食品安全监管的重要组成部分，成为保障食品安全的重要手段，技术监管是落实新《食品安全法》事前监管原则的核心手段[9]。一直以来，我国农村与城市之间，农村与农村之间在基础设施和食品监管技术配置上因地域不同而存在着很大的差异性。一些农村地区，特别是绝大多数西部农村地区，还不具备快速检测能力，还没有配置流动检测车辆，食品检测体系还尚未形成，这就在一定程度上限制了监管的效果。下一步应把技术监管纳入到食品安全监管体系中来，充分发挥技术监管的优势，更好地保护广大人民群众的利益。特别是在农村地区，技术监管能够有效地监管集市贸易、流动商贩和大型聚餐中的不安全因素并能快速作出反应。首先，建立食品安全技术监管检测体系。该体系应依托省市级农产品食品检验检测研究中心，在各县市区成立相应的农产品食品检验检测中心，在大型的集贸市场所在的镇设立小型的农产品食品检验室。这样的设置可以使技术监管成为一个体系，在体系内可以实现信息共享、技术指导和安全预警，促使监管更具有科学性，对存在的食品安全风险可以做出更准确和及时的预警。其次，要逐步实现农村食品经营者信息化管理。现今，全国许多大型城市已在广泛试点网格化管理和信息化监管，这种信息化监管在农村食品安全领域的应用更为重要。由于农村食品安全经营主体过于分散，规模较小，流动性较大，那么采取信息化管理较之传统的登记办证模式更加快捷便利，也方便消费者查询经营者的相关信息和资质。食药监部门应采取核准制，为登记申请的经营者发放技术性条码，该条码记录经营者生产销售食品的范围、进货信息以及个人信用等相关资料，这样有利于对流动性经营者进行监管和检验，也有利于实现追溯机制。

（四）充分发挥社会共治的作用

食品安全社会共治的形成包括两个方面：一方面由单一主体变为多元主体，即改变政府单一食品安全监管者的状况，吸引更广泛的社会力量，如非政府组织、消费者、公众、企业等共同参与到食品安全治理中，形成强大的治理合力；另一方面由监管方式变为治理方式，改变自上而下、被动的监管方式，构建自下而上的、主动的、多元主体合作共赢的协同运作机制[8]。我国农村地区比城市更加需要在食品安全领域形成社会共治，以解决在农村食品安全监管中监管力量明显不足、经营主体缺乏责任意识以及新闻媒体关注度不够的问题。首先，在规范经营主体资格后，通过加大处罚力度，明确经营者的主体责任。现阶段，农村地区的经营者主要表现为小作坊、小餐馆、小食品工厂和小超市等，在我们对其主体资格进行规范后，应不断加大惩处力度打击假冒伪劣、“五无”产品和违规使用添加剂等违法行为，要使这些经营者变被动接受监督为主动参与，要使经营者对自己的行为进行自律，使经营者之间形成相互监督的机制，要严格落实新《食品安全法》将经营者设立为第一责任人的基本原则。其次，组建规范的食品行业协会，提供更多的下延式服务。食品行业协会应是食品行业的自律性监管机构，食品行业协会应形成合理的服务体系，更多地为农村正规食品企业提供信息服务和技术上的帮助，使其成为更加符合市场经济要求的现代食品企业，使其自觉按照《食品安全法》的规定约束自己。再次，媒体监管应给予农村食品安全更多的关注。随着农村经济的不断发展，农村媒体建设和网络建设都已经达到一个很高的标准，广大农村居民也更加渴望通过新闻媒体来了解世界和身边发生的事，新闻媒体应起到重要的传播和宣传作用。在食品安全领域，新闻媒体有责任也有义务为保障农村居民身体健康和生命安全发挥媒体的责任。第四，拓宽检举揭发的途径，完善激励机制。1993年《产品质量法》颁布的时候，掀起了全国打击假冒伪劣产品的浪潮，全国出现了许多职业打假人，这为日后产品质量的改善起到了很大的作用。但反观2009年《食品安全法》诞生后，即便是设立了10倍赔偿的激励机制也并没有掀起揭发不安全食品的浪潮。这主要是因为现有检举揭发的渠道过少，激励机制明显不足，下一步相关部门应设置专项举报渠道和专门奖金，大力鼓励农村居民进行举报和投诉，使广大农村居民主动参与到食品安全社会共治中来，更好地维护自身的权益。

参考文献：

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[3]倪楠.农村食品安全监管主体研究[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2013（4）：133135.

[4]都芙蓉，崔洋.农村食品安全法律制度构建的难点与路径[J].安徽农业科学，2012（4）：135138.

[5]倪楠.食品安全法研究[M].北京：法律出版社，2013：228229.

[6]倪楠.后改革时代城乡经济社会一体化：提出、内涵及其现实依据[J].西北大学学报：哲学社会科学版，2013（2）：9498.

[7]吴春梅，朱靖.农村食品安全监管中的基层政府职能分析[J].消费经济，2011（3）：132136.

[8]央广网.“双十一”城市网购狂欢 ，农村网购快递送不到[EB/OL].[20151110].http：//news.cntv.cn/2015/11/10/ARTI1447122771712241.shtml.

[9]倪楠.对RFID在食品安全法可追溯机制中应用的研究[J].陕西教育，2013（3）：6364.

Abstract：Since the Food Safety Law was enacted in 2009， incidents related to food safety occurred frequently in rural areas. The effect of the implementation of the Law in rural areas is far less than the city. In addition to the longstanding urbanrural dual structure and rural residents living habits， a more important reason is the lack of specific measures of the Law， resulting in lack of supervision in rural areas. Therefore， it is suggested that further efforts should be make to establish supporting system for food safety supervision in rural areas， strengthen technical supervision and information management， and give full play to social cohabitation and so on.

Key words：technical supervision； matching system； filing system； rural food market