国外防范公职人员利益冲突的路径探析

魏淑琰+++张国生

[摘 要]

利益冲突一直都是腐败产生的根源，在大多数腐败产生背后都存在着各种各样的利益冲突问题。探析防范公职人员利益冲突路径，能够遏制公职人员以公谋私，强化对公职人员的监督，有利于从根源上遏制腐败。国外防范利益冲突的经验主要有：廉洁的政治文化是防止利益冲突的基础；公共权力的制约是防止利益冲突的重要工具；详细的制度规定是防止利益冲突的保障。这些做法对于转型期的中国防范利益冲突，建设清正廉洁的政治环境具有重要的启示作用。

公职人员；防范利益冲突；路径

[关键词]

[中图分类号] D921.12 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）12-0049-03

利益冲突是产生腐败的重要根源，往往发生于公职人员权力与利益的交互界域。反腐败从本质上说就是要防范公职人员的利益冲突，消除公职人员以权谋私产生腐败的土壤和条件。当前，世界上很多国家普遍重视防范公职人员利益冲突，通过防范利益冲突作为预防腐败的重要途径，在实践中积极探索防范公职人员利益冲突的机制与方法，并积累了许多有益经验。

（一）借助廉政文化教育场所，营造廉政文化氛围。廉政文化教育场所建设主要是指通过影响社会成员反腐败态度的诸多设施和各种教育场所等等，通过实地参观学习，加强公职人员廉洁自律意识。韩国景福宫国立民俗博物馆是典型的廉政历史文化遗迹，该馆通过实物及影像清晰地展示了几十年来韩国人的清贫生活，并针对李承晚政府因政治腐败、经济停滞而垮台的教训，赞扬了朴正熙政府以发展经济为首要任务，并大力整治腐败，为韩国繁荣做出了贡献。[1]瑞典通过让民众参观举行诺贝尔颁奖晚宴的斯德哥尔摩市政厅，告诉人们只有脚踏实地的追求真理才能享受荣誉，通过歪门邪道无法到达成功顶峰的人生自律精神。[2]北欧除了著名文化教育场所建筑外，普通建筑物也体现了廉政文化中社会公平、平等的观念，无论是普通住宅还是大公司的办公楼，设计水平、施工质量和条件环境都保持在平均水平上，可见北欧清廉文化氛围之浓厚。文化教育场所营造廉洁的社会氛围是廉政文化建设的坚实基础，通过社会文化氛围影响人们的思想和行为。组织公职人员适当的参观廉政历史文化遗迹、廉政文化教育场所，有利于从感官上进行廉政文化建设。

（二）注重全民教育，形成廉洁的政治环境。国外一些发达国家在防范公职人员利益冲突问题时，普遍建立了被社会广泛认可、遵循的廉政文化，形成了廉洁的政治环境。北欧一些国家在透明国际清廉指数排行榜上数年高居榜首，究其原因，主要在于注重廉政文化建设，尤其重视儿童在基础阶段诚信、廉洁的观念教育，使他们从小就普遍具有浓厚的法律意识。北欧国家的学校开设了道德教育课程，通过道德教育，使学生们潜移默化中树立了爱人爱己、不占不贪的精神。在良好的社会道德体系下，北欧人十分重视自己的信誉。因此，北欧从一般公职人员到政府首脑，都不滥用权力，公职人员抵御腐败的自觉性也十分高。[3]新加坡高度重视对公民进行道德和廉政教育。新加坡政府1990年2月发表的《共同价值观白皮书》吸收了许多儒家思想精华，且经过一番改造和发展，使之与新加坡国情相适应。新加坡注重从青少年开始进行廉政教育，在中学设立廉政和反贪课程，使青少年认识到贪污、受贿都是严重的社会罪恶。为建立一个对腐败不能容忍的社会和文化环境，他们针对社会不同行业和阶层，举行讲座、讨论会、展览，并通过报纸、电视、媒体等通讯工具进行反腐倡廉宣传教育，力求形成“廉洁光荣、贪污可耻”的社会氛围。[4]国外廉政文化建设的成功经验告诉我们，要注重历史文化传统的继承与发展，廉政文化体系的建设不仅要加强公职人员的廉政教育，也要提高普通民众抵御腐败的自觉性，这样才能不断净化执政环境，建立起有效的防范利益冲突体系。

（一）以权力约束权力，防范公职人员滥用权力。西方国家对权力的约束主要有两种方式，一是不同权力主体之间的制约和制衡，二是设立专门的权力监督机构。首先，权力失衡是利益冲突发生的重要原因，因此在权力的设置中保持权力的平衡就显得异常重要。西方多数国家遵循孟德斯鸠的三权分立的理念，美国是第一个全面实践权力制约思想的国家。美国的立法权属于由参、众两院组成的国会；行政权属于总统；司法权属于联邦最高法院及其下级法院。立法权、行政权与司法权分别由三个不同的机关独立行使，它们之间互不相属，并且形成一种相互制约的关系。部门间的相互制约，可以有效防止权力的滥用。其次，设立专门的廉政监督机构也是防范利益冲突的重要举措。一些国家在国会中设立道德委员会，以监督和处理议员道德和纪律问题。如美国1958年针对某总统办公厅官员收受礼品问题而通过的法案，被视作对议员的道德要求，并以此为基础，分别于1964年和1967年成立参议院道德委员会和众议院道德委员会，针对议员中的各种违纪行为进行调查和处理。2010年众议院道德委员会曾指控资深议员兰格尔犯有偷税漏税、滥用职权等过失，并随后投票通过了针对兰格尔的不信任投票，对其道德违规行为施以惩罚。英国为应对一些政客的不道德行为，于1994年成立“诺兰委员会”，规定了公共生活的7项准则，以严格要求官员的行为。[5]

（二）以权利监督权力，打压权力腐败的空间。完善的权力监督体系应是体制内监督与体制外监督相结合。新闻媒体被誉为当代的“第四权力”，对于监督权力腐败、防范利益冲突具有重要意义。此外，广大公民依据宪法及法律赋予的权利，针对公职人员的公共行为进行监督，也应是防范利益冲突的应有之义。日本通过的《关于公开行政机关所保有信息的法律》中规定，除涉及国家机密的情况以外，行政机关应当通过网络、公告等形式公布其所掌握的公共信息，任何公民和新闻媒体都有权向政府部门或司法部门申请对公共信息进行查阅，而进行受理的相关政府部门或司法部门必须对其所掌握的信息予以公开。公共信息对全体公民和新闻媒体的开放保障了日本公民的知情权，很好地杜绝了以权谋私、权钱交易以及权力滥用等不法行为。[6]美国早在1966年便制定《信息公开法》，确立了政府信息“以公开为原则，不公开为例外”的原则。其中规定了政府信息公开的方式，可分为主动公开和被动公开。被动公开，即依公民申请而公开信息，是主要途径。并规定，若公民申请信息公开遭拒，可向法院提起诉讼。瑞典是名副其实的阳光政府，也是世界上试行政务公开的第一个国家。早在1766年，议会就通过了用于了解政府活动的文件《出版自由法》，规定“公开所有非涉密的公共文件，且公民有权查阅官员直到首相的财产与纳税状况”。[7]有效的群众监督和舆论监督在反腐败的过程中发挥着重要作用，主要体现在公众力量对权力及其行使人员的行为进行监督和制约。对公共权力进行舆论监督，主要途径是通过满足公众的知情权对公共权力进行有效监督，也正是因为政务公开有了公众监督的存在，才推动权力体制内部制约机制的运行，成为防范公职人员利益冲突不可缺少的重要手段。

（一）财产申报制度是防范利益冲突的壁垒。财产申报是发现和防范利益冲突的基本做法，西方国家把财产申报制度称作“阳光法案”。通过财产申报可以预防和发现公职人员滥用职权进行不正当的和非法谋利行为。新加坡法律规定，每个官员被聘用之前，必须申报自己的财产。申报范围包括本人拥有的股票、房子、土地、汽车以及其他财产等；配偶和其他家庭成员在私人公司的投资收益，尤其是其投资可能与公职人员职务冲突或影响其职务执行时更应申报。新加坡有关法律规定，不能说明财产来源的便属违法，这样，公职人员一旦涉嫌贪污，其财产申报的资料就是调查和指控的重要证据。[8]美国的立法、行政、司法三大系统分别对财产申报进行了具体规定：在立法系统，两院所有在职国会议员和非议员职位的行政人员都要进行财产申报，他们的申报条件可以根据行政系统的工资级别来规定，由于美国行政机构的工资标准从低向高分为18级，财产申报法规定：国会行政工作人员GS-16级以上的工作人员需申报财产。

（二）廉政惩处制度是防范利益冲突的利剑。对于廉政惩处制度，各国的相关法律制定得越来越翔实、具体和完善。美国通过多条路径对利益冲突行为进行惩治。立法方面，美国出台了《基本利益冲突法》等专项法规，规定多种利益冲突及其相应惩罚措施；在制度方面，美国颁布了许多利益冲突相关制度，不仅对容易引起利益冲突的各项行为进行严格限制，也对每项利益冲突导致的腐败行为有明确的惩罚制度。在行政机构上，设立了政府道德署，是专门规范政府官员道德行为的机构，他们在各主要部门都设立了专职道德官，专门负责制定适合本部门特点的行为准则，并审查和处理本部门中的个人利益与公共利益冲突的问题。[9]新加坡的鞭刑是非常令人印象深刻的惩处制度，腐败分子不仅要受到精神触痛，身体所受的惩痛也将永生难忘。严厉的惩处制度使以权谋私者不敢逾越法律的边界，高成本的腐败使公职人员只能竭尽全力为民众服务。

（三）利益回避制度是防范利益冲突的关键举措。利益回避制度是防范利益冲突发生的一项重要措施，很多国家对利益冲突回避均做出了规定。利益回避制度大体上包括任职回避、地域回避、公务回避等。德国《基本法》规定，公务员的选聘需经过一个严格的程序，其中一个必经的环节就是对应聘者做专门提示，明确告诫其所在岗位能干什么，不能干什么，追求哪些利益正当或不正当，使其切实意识到自己所将要从事的公职职责和定位。对每个人、每个岗位都做出具体明晰的规定，使其能够始终依循一个合理的利益规则，避免因利益越界而损公肥私、公职与私人利益发生冲突的可能性。[10]利益冲突回避制度可以将危及公职人员廉政的行为相隔离，从而最大限度地斩断权力与利益之间的链条，是防范利益冲突的关键举措。

（四）离职后行为限制制度是防范利益冲突的重要补充。公职人员退休或辞职后到私营单位任职的现象在许多国家都非常普遍，但是这样也带来了新的利益冲突。由于官员们可能会利用离职前的人际资源、经济关系与核心信息为国家利益带来潜在损失，限制官员离职后的活动成为西方国家防范利益冲突的重要补充。如加拿大制定的《公职人员利益冲突与离职后行为办法》，就是为了将公职人员的公职职责与私人利益之间发生的利益冲突减小，要求政府各部部长在离职后2年内（其他官员1年内），禁止到与其任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职；所有官员在离职后一定年限内不准作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，不准代表其他国家对政府进行游说活动，不准利用原掌握的内部信息谋取利益。美国有关法律规定，公职人员或雇员离职以后，5年之内禁止到任职期间与其有工作关系或者联系密切的公司任职，不得作为私营公司代表与原任职单位进行业务往来。如有触犯，将视为犯罪活动受到严厉的刑事惩罚。[11]

治理和防范公职人员利益冲突问题是我国改革攻坚期反腐倡廉工作的一项重要内容。因此，可以借鉴国外一些有益的经验，进一步健全和完善我国防范利益冲突制度：首先，通过廉政文化建设影响公职人员的思想和行为，为公职人员树立防范利益冲突意识；其次，借助体制内权力制衡和体制外社会监督的双重约束，使公职人员的权力在阳光下运行，防范利益冲突的发生；再次，科学的制度设计，对权力做出明确的使用边界，把公职人员的权力关进制度的笼子里，为防范公职人员利益冲突做好制度的保障。

参考文献

[1]曹春蕾.国外廉政文化建设对我国的启示[J].青年与社会（中），2014（8）.

[2]由田.北欧廉政文化建设的基本经验及对我国的启示[D].黑龙江省社会科学院，2011.

[3]唐海歌.瑞典廉洁模式及其启示[J].管理观察，2015（11）.

[4]湖北省纪检监察干部教育培训基地[EB/OL].http：//spa.hust.edu.cn/jijian/list.shtml？c/1/177.shtml.

[5]环球网[EB/OL].http：//world.huanqiu.com/exclusive/2014-09/5151664.html.

[6]王祥.廉政文化及其建设探析[D].齐鲁工业大学，2014.

[7]张本平.瑞典廉政建设的经验及启示[J].中国监察，2007（9）.

[8]吴柯.一些国家利益冲突的主要做法及其对我国的启示[J].商业经济，2010（4）

[9]陈善光.美国防止利益冲突制度的特点与启示[J].中共福建省委党校学报，2013（1）.

[10]国家预防腐败局赴德国学习培训团.关于德国防止利益冲突制度的考察报告[A].反腐败：防止利益冲突的理论与实践[M].北京：中国方正，2012.

[11]朱前星.国外防止利益冲突的制度设计及其启示[J].中共中央党校学报，2012（2）.

作者系中共上海市委党校中共党史专业研究生

感谢周敬青教授对本文的悉心指导